Il principio di specialità fissato dall’articolo 9 della legge n.
689 del 1981, secondo il quale nel contemporaneo ricorrere di fatti di reato che
ricadono negli articoli 5, 6 o 12 della legge n. 283 del 1962 e di illeciti
amministrativi si applicano solo le sanzioni penali, riguarda solo il caso in
cui il medesimo fatto integri contemporaneamente sia il reato che l’illecito
amministrativo.

A seguito di un sopralluogo effettuato da agenti
dell’Ispettorato Repressione Frodi presso un negozio che vendeva prodotti
fitosanitari veniva riscontrata la detenzione per la vendita di merce non
autorizzata e priva delle indicazioni obbligatorie di etichettatura. Ciò aveva
dato origine sia a un procedimento penale, conclusosi con la condanna del
gerente, per violazione dell’articolo 6 della legge n. 283/1962 per la mancanza
di autorizzazione, sia alla irrogazione di sanzione amministrativa da parte del
prefetto per violazione delle disposizioni di etichettatura fissate dal
D.lgs.194/1995.
Contro l’ordinanza-ingiunzione del prefetto, che aveva
inflitto la sanzione del pagamento di una somma superiore a € 18.000, veniva
proposta opposizione per questioni squisitamente giuridiche. Su queste mette
allora conto di porre l’attenzione. Il discorso non è tecnicamente semplice, ma
è importante cercare di capirne i risvolti, che alla fine sono molto
pratici.
Esiste una norma che regola i rapporti tra illecito penale e
illecito amministrativo. Si tratta dell’articolo 9 della legge 689 del
1981.
Il suo primo comma stabilisce che quando il medesimo fatto costituisce
sia illecito penale che illecito amministrativo si applica soltanto la norma che
disciplina il fatto più specifico. Se, poniamo, una legge disciplina in generale
i salumi, ma c’è poi un’altra legge che disciplina il salame di Varzi, a questi
fini si applica solo quest’ultima norma.
Tanto per complicare le cose questa
regola viene derogata, ribaltata, dal terzo comma dell’articolo 9. Se tra le
disposizioni astrattamente in gioco nel disciplinare un certo caso ricorrono gli
articoli 5, 6 o 12 della legge n. 283 del 1962, queste disposizioni si applicano
comunque, e solo loro, anche se esse abbiano carattere generale e non speciale.
Così, se un certo prodotto (pane, olio, burro ecc.) è privo delle
caratteristiche che deve possedere secondo la legge di riferimento ricorrerà sia
la violazione della legge speciale che disciplina quel determinato alimento (di
regola punita in via amministrativa) sia la norma (generale) dell’articolo 5,
lettera a), legge 283/1962, ma solo quest’ultima – anche se norma generale –
trova applicazione.
Proprio sulla base di questa disciplina era fondata la
lagnanza in sede amministrativa del trasgressore. Questi era già stato
condannato in sede penale per violazione dell’articolo 6, legge 283/1962 per la
detenzione a fini di vendita di fitofarmaci non autorizzati. A suo avviso non
poteva essere anche sanzionato in via amministrativa per la violazione speciale
di etichettatura.
La Corte ha chiarito che il ricorrente aveva torto. Si è,
infatti, evidenziato che le regole dettate dall’articolo 9, legge 689/1981 sul
principio di specialità si applicano alla condizione che “lo stesso fatto”
ricada contemporaneamente nella violazione penale e in quella amministrativa.
Che ci sia, cioè, totale sovrapposizione, come nel caso di due cerchi
concentrici. Questo avviene negli esempi che abbiamo illustrato più sopra. Ma
quando, invece, manca questa totale sovrapponibilità, quando cioè i cerchi che
rappresentano idealmente la sfera di applicazione delle due norme in gioco sono
tra di loro accavallati, ma non coincidenti, la disciplina dell’articolo 9
citato non opera più.
Classico il caso portato all’attenzione della
Corte.
Non è chi non veda che un conto è la mancanza di autorizzazione alla
vendita (sanzione penale), un altro (non coincidente) è la mancanza di idonea
etichettatura (sanzione amministrativa). In questo caso non può darsi la
esclusiva applicazione della sanzione penale, dovendo essere applicata a parte
anche la sanzione amministrativa, che copre una sfera di infrazione
diversa.
Come si è detto e si vede la questione è molto “giuridica” e si
presta, purtroppo, a fraintendimenti da parte degli organi di vigilanza, che non
hanno se non una certa infarinatura tecnico-giuridica. Si ha, perciò, motivo di
ritenere in base all’esperienza maturata che non sempre la rispettiva portata
delle violazioni penali e amministrative siano ben chiari ai soggetti che
dovrebbero inviare, quando è il caso, la notizia di reato alla Procura della
Repubblica, potendosi abbastanza facilmente equivocare.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA
CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
-omissis-

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso proposto da:
SERBIOS SRL, in persona del legale
rappresentante pro tempore G.R., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA VITTORIA
COLONNA 27, presso lo studio dell’avvocato PANZARANI MASSIMO, rappresentato e
difeso dall’avvocato CASTELLACCI FABIOLA;
– ricorrente
–
contro
PREFETTURA Di ROVIGO in persona del Prefetto pro tempore;
–
intimato –
avverso la sentenza n. 17/2004 del TRIBUNALE di ROVIGO, depositata
il 14/01/2004;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza
del 19/05/2009 dal Consigliere Dott. EMILIO MIGLIUCCI;
udito l’Avvocato
MALASONA Paola, con delega depositata in udienza dell’Avvocato CASTELLACCI
Fabiola, difensore del ricorrente che ha chiesto l’accoglimento del
ricorso;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generato Dott.
SCARDACCIONE Eduardo Vittorio, che ha concluso per il rigetto del
ricorso.

Svolgimento del processo

Con sentenza dep.
il 14 gennaio 2004 il Tribunale di Rovigo rigettava l’opposizione proposta dalla
Serbios s.r.l. avverso l’ordinanza- ingiunzione con cui il Prefetto di quella
città le aveva irrogato la sanzione amministrativa di Euro 18.005,16 per le
violazioni di cui al D.Lgs. 17 marzo 1995, n. 194, art. 16 punito dall’art. 26,
comma 2 stesso Decreto, per aver apposto sui prodotti denominati “Neemik ” e ”
Derrisan ” etichette prive delle indicazioni di cui: al punto 1 del citato art.
16, lett. b, e, i, j, p, g, h, k e q; al punto 2 della medesima norma lett. c, f
del Decreto citato, punito dal D.P.R. 24 maggio 1988, n. 223, art. 12.
La
contestazione discendeva da sopralluogo effettuato, in data (OMISSIS), dagli
ufficiali di P.G. addetti all’Ispettorato Centrale Repressione Frodi – Ufficio
di Pisa, presso il negozio di prodotti per l’Agricoltura della Cooperativa
Agricola Le Rene, sito in (OMISSIS) nel corso del quale si rinvenivano prodotti
posti in sacchetti di alluminio: “Derrisan” miscela composta micronizzata di
materiali vegetali”, ed in sacchetti di plastica bianca denominati Neemik
miscela composta di materiali vegetali.
Successivamente, in data (OMISSIS),
veniva comunicato l’esito delle analisi) nella quale si riscontrava che il
comportamento posto in essere dalla Serbios S.r.l configurava violazione della
L. n. 283 del 1962, ex art. 6 violazione di natura penale. A seguito della
denuncia penale su richiesta del P.M. il G.I.P. dei tribunale di Rovigo emetteva
in danno di B.L., legale rappresentante della Serbios s.r.l., decreto penale di
condanna di L. 6.000.000 di ammenda, divenuto definitivo, per il reato di cui
alla L. 30 aprile 1962, n. 283, art. 6 in relazione all’art. 5, lett. h) stessa
Legge per l’avvenuta commercializzazione di prodotti fitosanitari senza la
prescritta autorizzazione ministeriale.
Il Tribunale respingeva la tesi
sostenuta dalla opponente secondo cui la irrogazione della sanzione penale
assorbirebbe anche le violazioni amministrative in virtù del dei principio di
specialità di cui alla L. n. 689 del 1981, art. 9 sul rilievo che il fatto
sanzionato penalmente la commercializzazione dei prodotti fitosanitari senza la
prescritta autorizzazione era completamente diverso da quelli posti a fondamento
delle sanzioni amministrative inflitte che concernevano la irregolarità delle
etichettature dei prodotti, tante vero che il giudice penale, pur facendone un
fugace riferimento nel capo di imputazione, aveva omesso ogni decisione sulle
violazioni in questione.
Avverso tale decisione ha proposto ricorso per
cassazione la Serbios s.r.l. sulla base di un unico motivo.
Non ha svolto
attività difensiva l’intimato.

Motivi della
decisione

Con l’unico motivo la ricorrente,lamentando violazione e
falsa applicazione di norme di diritto (nonchè contraddittoria motivazione circa
un punto decisivo della controversia prospettato dalla ricorrente in ordine
all’applicazione della L. n. 689 del 1981, artt. 9 e 24 censura la decisione
gravata che erroneamente non aveva applicato il principio di specialità attesa
l’identità del fatto accertato in sede penale con quelli oggetto delle sanzioni
amministrative; al riguardo, osservava che la società ricorrente la quale
commercializza prodotti fltosanitari privi di autorizzazione amministrativa
(oggetto della fattispecie penale), sicchè non avrebbe potuto apporre le
etichettature previste per questo tipo di prodotto, discendendo il secondo
comportamento dal primo che travolge gli ulteriori atti conseguenti posti in
essere per mettere in vendita i prodotti medesimi.
Il giudicante non aveva
applicato la L. n. 689 del 1981, art. 24 in considerazione della connessione
obiettiva fra la l’ipotesi di reato e l’illecito amministrativo.
Il motivo è
infondato.
Occorre considerare che i fatti oggetto della contestazione di cui
all’ordinanza ingiunzione concernono l’inosservanza delle norme dettate dal
D.Lgs. 17 marzo 1995, n. 194, art 16 in materia di etichettature dei prodotti
fltosanitari commercializzati dalla ricorrente; in particolare alla ricorrente è
stato addebitato di avere omesso su tutti gli imballaggi e i contenitori dei
prodotti le etichettature che devono menzionare le seguenti indicazioni
prescritte dall’art. 16 citato punto uno alle lett.: b) il nome e l’indirizzo
del titolare dell’autorizzazione, il numero di registrazione, la data
dell’autorizzazione, nonchè il nome e l’indirizzo del responsabile e
dell’imballaggio, dell’etichettatura e della distribuzione, ove non coincidente
con il titolare dell’autorizzazione, Nonchè l’indicazione del nome e della sede
dello stabilimento di Produzione;
e) il numero di partita del preparato o una
indicazione che ne permetta L’identificazione:
i) il tipo di azione del
prodotto fitosanitario;
j) il tipo di preparazione;
p) le istruzioni per
l’eliminazione, in condizioni di assoluta sicurezza, del prodotto e del suo
imballaggio;
g) le indicazioni di eventuali rischi particolari per l’uomo,
gli animali o l’ambiente, per mezzo di formule tipo scelte tra quelle di cui
All’allegato 4, da adottare con decreto del Ministro della Sanità in Attuazione
di disposizioni comunitarie; b) le norme di sicurezza per la Tutela dell’uomo,
degli animali o dell’ambiente, per mezzo di formule tipo scelte tra quelle di
cui all’allegato 5, da adottare con decreto del Ministro della Sanità in
attuazione di disposizioni comunitarie nonchè le indicazioni concernenti i primi
soccorsi da prestare;
k) gli usi autorizzati e le condizioni agricole,
fitosanitarie ed Ambientali specifiche nelle quali il prodotto fitosanitario può
essere utilizzato o, al contrario, deve essere escluso;
q) la data di
scadenza in normali condizioni di conservazione del preparato, se la durata
dello stesso è inferiore a due anni nonchè la data di scadenza
dell’autorizzazione;
Nonchè le indicazioni di cui all’art. 16 citato punto 2
lettere:
c) la denominazione ed il rispettivo tenore di ciascuna sostanza
attiva Presente nel Prodotto fitosanitario, espressi secondo le prescrizioni di
cui al D.P.R. 24 maggio 1988, n. 223, art. 5, comma 1, lett. d), f), d) e f), e
commi 2 e 3. Le denominazioni devono essere indicate secondo la nomenclatura di
cui alla L. 29 maggio 1974, n. 256, e successive modifiche o, se la sostanza non
vi figura, con la sua denominazione comune iso o, se non disponibile, con la sua
denominazione chimica iupac;
f)le indicazioni prescritte dal D.P.R. 24 maggio
1988, n. 22, ed in particolare quelle di cui all’art. 5, comma 1, lett. h), i),
l) e m);
Orbene, va considerato che, in tema di sanzioni amministrative,
l’operatività del principio di specialità (dettato dalla L. 24 novembre 1981, n.
689, art. 9, comma 3, – il quale prevede, nel testo sostituito ad opera del
D.Lgs. 30 dicembre 1999, n. 507, art. 95 che ai fatti puniti dall’art. 5 (e
dagli artt. 6 e 12) della L. 30 aprile 1962, n. 283 si applicano soltanto le
sanzioni penali, anche quando i fatti stessi sono puniti con sanzioni
amministrative previste da disposizioni speciali in materia di produzione,
commercio ed igiene degli alimenti e delle bevande – postula che la violazione
amministrativa in astratto contestabile costituisca un elemento del fatto-reato,
essendone parte integrante Orbene, come risulta dalle prescrizioni normative
sopra integralmente riportate, le condotte addebitate, che nella specie
integrano l’illecito amministrativo,concernono ipotesi che non sono in alcun
modo previste dalla norma penale,essendo estranee e nient’affatto identiche a
quella oggetto della fattispecie sanzionata penalmente e che è stata accertata
dal giudice penale il quale ha emesso decreto di condanna in relazione
all’ipotesi della commercializzazione dei prodotti in questione senza la
prescritta autorizzazione prevista a tutela della salute pubblica: gli illeciti
amministrativi prevedono violazioni delle prescrizioni dettate per tutelare gli
acquirenti in modo da renderli edotti della natura e degli effetti nocivi dei
prodotti acquistati la circostanza che tali comportamenti siano consequenziali a
quelli relativi alla mancanza di autorizzazione non priva di autonoma rilevanza
illecita e di distinta punibilità tali ipotesi di illecito amministrativo.
D’altra parte, va considerato che il giudice penale, pur avendo fatto menzione
nel capo di imputazione delle omesse indicazioni, non ha applicato le sanzioni
amministrative relative a un illecito amministrativo che esorbitava dalle sue
competenze e che non poteva essere oggetto di indagine in sede penale, avendo
irrogato la pena dell’ammenda prevista per il reato contestato: il riferimento
contenuto nell’imputazione era del tutto irrilevante perchè
pleonastico.
Parimenti infondato è il riferimento all’ipotesi di cui alla L.
n. 689 del 1981, art. 24 che prevede la connessione obiettiva dell’illecito
amministrativo determinando lo spostamento della competenza all’applicazione
della sanzione dall’organo amministrativo al giudice penale quando
l’accertamento del primo costituisca l’antecedente logico necessario per
l’esistenza del secondo, dipendendo quest’ultimo dalla violazione amministrativa
(Cass. 8530/2006): nella specie, come si è detto, tale ipotesi non ricorreva,
attesa la già ricordata autonomia delle differenti fattispecie costitutive
rispettivamente dell’illecito amministrativo e di quello penale.
Il ricorso
va rigettato.
Non va adottata alcuna statuizione in ordine alla
regolamentazione delle spese relative alla presente fase, non avendo l’intimato
svolto attività difensiva.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso.
Così deciso in Roma, nella Camera di
consiglio, il 19 maggio 2009.
Depositato in Cancelleria il 7 luglio
2009