La preparazione e somministrazione di secondi piatti è
consentita dal regolamento di igiene anche ad esercizi che classifica di
tipologia B (le rosticcerie e le gastronomie), ma il rilascio
dell’autorizzazione sanitaria costituisce uno dei presupposti per l’esercizio
dell’attività di somministrazione, e non coincide con l’autorizzazione
all’apertura dell’esercizio, disciplinata dall’art. 3 della legge n. 287/91 e da
questo condizionata al rispetto della pianificazione territoriale ed al
principio del contingentamento numerico.
Ne discende che, sul piano
commerciale, la natura dell’attività non può farsi dipendere, come pretenderebbe
la ricorrente, dalla tipologia del servizio isolatamente considerata, bensì
dalla combinazione di tutti gli elementi di cui si compone la prestazione
offerta alla clientela. E, nella specie, tale prestazione non soltanto non è
conforme all’autorizzazione sanitaria posseduta dalla società C., ma presenta i
caratteri – somministrazione di pasti completi (primi e secondi piatti,
bevande), con servizio ai tavoli – che notoriamente connotano l’attività di
ristorazione di tipo commerciale A, piuttosto che quella di bar di tipo B, e che
valgono anche a rendere l’attività svolta dalla ricorrente non assimilabile a
quella degli esercizi che il regolamento di igiene qualifica di tipo B ed
autorizza alla somministrazione dei secondi piatti (nelle rosticcerie e
gastronomie, a tacer d’altro, tradizionalmente non si effettua alcun servizio ai
tavoli).

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione
Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2465 del 2004, proposto
da:
C. S.r.l., in persona de legale rappresentante pro tempore, rappresentata
e difesa dall’avv. Andrea Grazzini, presso il cui studio è elettivamente
domiciliata in Firenze, via Pasquale Villari 39;
contro
Comune di Firenze,
in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Debora
Pacini ed Andrea Sansoni, con domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura
comunale in Firenze, piazza della Signoria 1;
Direttore Sviluppo Economico
del Comune di Firenze, Dirigente Servizio Polizia Amministrativa del Comune
Firenze;
per l’annullamento
del provvedimento n. 16234 di prot. del 23
luglio 2004 del Dirigente del Servizio Polizia Amministrativa del Comune di
Firenze, notificato il 1 settembre 2004, con il quale si ordina di cessare
immediatamente l’attività di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande
di tipologia A abusivamente svolta, limitandosi ad esercitare l’attività di
somministrazione in conformità con icriteri indicati dall’autorizzazione DIA PE
24797 del 1 ottobre 2002, ai sensi dell’art. 5, comma 1, lett.b) della legge n.
287/91, per l’esercizio dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande
di tipologia B, nei locali posti in Via P.F.Calvi, n. 5/7R;
di tutti gli atti
presupposti, conseguenti o altrimenti connessi al precedente, ancorché di
estremi e data sconosciuti al ricorrente, ed in particolare, in quanto occorrer
possa, del verbale di accertamento e contestazione n. 38964/01/2004/N4 di prot
del 26 giugno 2004 della U.O. Polizia Annonaria del Comune di Firenze;
e per
l’annullamento, in quanto occorrer possa, dell’art. 282 del regolamento comunale
d’igiene del Comune di Firenze;
e per i motivi aggiunti depositati in data 6
maggio 2005.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di
costituzione in giudizio del Comune di Firenze;
Viste le memorie
difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza
pubblica del giorno 22 dicembre 2010 il dott. Pierpaolo Grauso e uditi per le
parti i difensori come specificato nel verbale;

Svolgimento del
processo

Con ricorso notificato il 15 novembre e depositato l’11
dicembre 2004, la C. S.r.l., titolare dell’attività di bar (tipologia B)
corrente in Firenze, via P.F. Calvi, all’insegna “C.P.”, proponeva impugnazione
avverso il provvedimento con cui l’amministrazione comunale aveva disposto nei
suoi confronti l’ordine di cessare immediatamente l’attività di somministrazione
al pubblico di alimenti e bevande di tipologia A, esercitata in difetto di
autorizzazione, e di limitarsi ad esercitare l’attività stessa nei limiti del
titolo posseduto. La ricorrente, sulla scorta di due motivi in diritto,
concludeva per l’annullamento dell’atto impugnato, unitamente a tutti gli atti
presupposti, conseguenti o connessi, compresi il verbale di accertamento e
contestazione elevato il 26 giugno 2004 dalla Polizia Annonaria del Comune di
Firenze, e l’art. 282 del Regolamento comunale d’igiene.
In corso di causa,
con atto di motivi aggiunti depositato il 6 maggio 2005, la società C.
articolava un’ulteriore doglianza, avuto riguardo alla sopravvenuta entrata in
vigore della legge regionale n. 28/05 (c.d. “Codice del commercio”), recante
l’abolizione della distinzione fra autorizzazioni di tipo A e B ed il
riconoscimento del diritto di estendere la propria attività in favore dei
titolari di autorizzazioni di tipo B.
Costituitosi in giudizio il Comune di
Firenze, che resisteva al gravame, la controversia veniva discussa e trattenuta
per la decisione nella pubblica udienza del 22 dicembre 2010, preceduta dal
deposito di memorie difensive e repliche.

Motivi della
decisione

L’impugnazione ha per oggetto il provvedimento del 23
luglio 2004, in epigrafe, mediante il quale la Direzione Sviluppo Economico del
Comune di Firenze ha ordinato alla ricorrente C. S.r.l., titolare di
autorizzazione all’esercizio dell’attività di somministrazione e bevande di tipo
B nei locali di via P.F. Calvi 5/7r, di cessare immediatamente l’attività di
tipo A ivi svolta abusivamente, e di limitarsi ad esercitare nel rispetto del
titolo autorizzativo posseduto. Presupposto del provvedimento impugnato è
l’accertamento condotto presso i locali predetti dagli agenti del locale corpo
di Polizia Annonaria, di cui al verbale in data 26 giugno 2004, dal quale
risulta che al momento del controllo nell’esercizio gestito dalla ricorrente
erano presenti, in orario serale, avventori intenti a consumare primi e secondi
piatti, con servizio ai tavoli.
Con il primo motivo, rubricato “Incompetenza.
Violazione e falsa applicazione degli articoli 270 e 280 del regolamento di
igiene del Comune di Firenze”, la società ricorrente afferma che la vigilanza ed
il controllo sulla produzione e commercio di sostanze destinate
all’alimentazione – attività amministrative cui il provvedimento impugnato
afferirebbe – spettano alla U.O. comunale di Igiene Pubblica, e non alla
Direzione dello Sviluppo Economico, da tale rilievo discendendo l’incompetenza
dell’organo procedente.
Il motivo è manifestamente infondato, stante
l’estraneità di qualsivoglia profilo igienicosanitario all’accertamento eseguito
presso il locale gestito dalla ricorrente, volto unicamente alla verifica della
corrispondenza fra l’autorizzazione commerciale posseduta dalla ricorrente
medesima e la tipologia di attività ivi esercitata. Correlativamente, l’atto
impugnato non può che essere ascritto all’esclusivo ambito dei controlli in
materia di commercio di spettanza della Direzione Sviluppo Economico, come, del
resto, si ricava inequivocabilmente dall’inquadramento della fattispecie, ad
opera della stessa amministrazione procedente, nella disciplina degli art. 3 e
10 dell’allora vigente legge n. 287/91.
Con il secondo motivo, rubricato
“Eccesso di potere, particolarmente sotto il profilo della irragionevolezza, del
difetto dell’istruttoria, del travisamento delle risultanze dell’istruttoria e
del travisamento ed erronea valutazione dei fatti”, la ricorrente contesta che
gli accertamenti eseguiti presso il “C.P.” possano avere come risultato quello
di mutare la natura dell’esercizio da bar (esercizio di tipo B) a ristorante
(esercizio di tipo A), dal momento che la qualificazione dell’esercizio
dipenderebbe dalla tipologia del servizio, e non dalle pietanze somministrate;
inoltre, gli alimenti rinvenuti nella cucina del locale dagli agenti accertatori
sarebbero stati utilizzabili per la preparazione di primi piatti, alla cui
somministrazione essa ricorrente era autorizzata. Ad ogni buon conto, sono
dedotte l’irragionevolezza e l’illegittimità dell’art. 282 del regolamento
comunale d’igiene, ove l’interpretazione datane dall’amministrazione procedente
dovesse rivelarsi l’unica praticabile.
Il motivo è infondato.
L’art. 5
della legge n. 287/91 – applicabile ratione temporis ai fatti di causa –
distingue, fra gli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande, quelli di
ristorazione, per la somministrazione di pasti e di bevande anche aventi un
contenuto alcoolico superiore al 21 per cento del volume, e di latte (tipo A:
ristoranti, trattorie, tavole calde, pizzerie, birrerie ed esercizi similari) da
quelli per la somministrazione di bevande, anche alcoliche di qualsiasi
gradazione, nonchè di latte, dolciumi, e prodotti di gastronomia (tipo B: bar,
caffè, gelaterie, pasticcerie ed esercizi similari). La distinzione è
pedissequamente riprodotta nell’art. 282 del regolamento fiorentino di igiene,
che contiene una elencazione esemplificativa dei “prodotti di gastronomia”
somministrabili negli esercizi di tipo B (antipasti, paste alimentari, riso,
piatti unici, secondi piatti, contorni, verdure); il successivo art. 283
classifica, quindi, gli esercizi pubblici di somministrazione in relazione ai
rispettivi requisiti minimi igienicosanitari, dividendo gli esercizi di tipo B
in diverse categorie, in ragione dell’ampiezza dell’autorizzazione sanitaria
richiesta dal genere di prodotti oggetto di preparazione e somministrazione (bar
e caffè con somministrazione di piatti caldi anche precotti; pizzerie non in
possesso delle attrezzature tipiche degli esercizi di ristorazione; bar caffè
con preparazione di panini, tramezzini, tartine ecc.; bar e caffè con sola
pasticceria da colazioni e non; pasticcerie e/o gelaterie artigianali; mescite;
piccoli laboratori annessi all’esercizio di vendita di generi alimentari;
rosticcerie, gastronomie; esercizi di generi alimentari; chioschi): dal
combinato disposto delle previsioni regolamentari appena citate, risulta dunque
evidente che non tutti gli esercizi di tipo B sono per ciò solo abilitati alla
somministrazione di tutte le preparazioni classificate come “prodotti di
gastronomia” dall’art. 282 co. 1 n. 2), ma solo quelli muniti dei requisiti
igienicosanitari occorrenti ai sensi dell’art. 283.
Tanto premesso, è
pacifico che la ricorrente C. sia subentrata nell’autorizzazione sanitaria
rilasciata in origine alla ditta Calzolari Stefano per l’attività di mescita di
caffè e bevande di qualsiasi gradazione alcolica, somministrazione di primi
piatti semilavorati surgelati di altrui produzione con stoviglie monouso,
produzione di panini ripieni, tramezzini, toast, sandwich, produzione di panna
montata, preparazione e somministrazione di primi piatti. Dall’accertamento
della Polizia Annonaria di cui al verbale del 26 giugno 2004 emerge invece, come
detto, che presso il “C.P.” erano presenti avventori intenti a consumare
pietanze non contemplate dall’autorizzazione sanitaria (le cozze in guazzetto,
per comune esperienza non assimilabili ad un primo piatto), e che il menù a
disposizione della clientela illustrava una serie di preparazioni (secondi
piatti di pesce, i cui ingredienti sono stati rinvenuti nel frigorifero
dell’esercizio) parimenti estranee all’autorizzazione; e tali circostanze di
fatto sono del tutto idonee ad integrare la violazione contestata.
Se,
infatti, è vero che la preparazione e somministrazione di secondi piatti è
consentita dal regolamento di igiene anche ad esercizi che classifica di
tipologia B (le rosticcerie e le gastronomie), è altrettanto innegabile che il
rilascio dell’autorizzazione sanitaria costituisce uno dei presupposti per
l’esercizio dell’attività di somministrazione, ma non coincide con
l’autorizzazione all’apertura dell’esercizio, disciplinata dall’art. 3 della
legge n. 287/91 e da questo condizionata al rispetto della pianificazione
territoriale ed al principio del contingentamento numerico: basti osservare che
la stessa classificazione degli esercizi contenuta nel citato art. 5 della legge
n. 287/91 vale, per espresso disposto della legge, “anche ai fini della
determinazione del numero delle autorizzazioni rilasciabili in ciascun comune e
zona”, dovendosi allora concludere nel senso della reciproca autonomia dei
requisiti igienicosanitari e commerciali.
Ne discende che, sul piano
commerciale, la natura dell’attività non può farsi dipendere, come pretenderebbe
la ricorrente, dalla tipologia del servizio isolatamente considerata, bensì
dalla combinazione di tutti gli elementi di cui si compone la prestazione
offerta alla clientela. E, nella specie, tale prestazione non soltanto non è
conforme all’autorizzazione sanitaria posseduta dalla società C., ma presenta i
caratteri – somministrazione di pasti completi (primi e secondi piatti,
bevande), con servizio ai tavoli – che notoriamente connotano l’attività di
ristorazione di tipo commerciale A, piuttosto che quella di bar di tipo B, e che
valgono anche a rendere l’attività svolta dalla ricorrente non assimilabile a
quella degli esercizi che il regolamento di igiene qualifica di tipo B ed
autorizza alla somministrazione dei secondi piatti (nelle rosticcerie e
gastronomie, a tacer d’altro, tradizionalmente non si effettua alcun servizio ai
tavoli). Del tutto corretta risulta, pertanto, la valutazione di fatto operata
dall’amministrazione procedente, e consequenziale, in diritto, la determinazione
assunta.
Con l’atto di motivi aggiunti, la società ricorrente sostiene che,
essendo entrata in vigore nelle more del giudizio la legge regionale toscana n.
28/05, la quale ha abolito la distinzione fra autorizzazioni di tipo A e B e
sancito il diritto dei titolari di autorizzazioni del secondo tipo di estendere
la propria attività, dovrebbe ravvisarsi l’illegittimità sopravvenuta del
provvedimento impugnato, quantomeno in relazione alla sua efficacia per il
futuro.
Anche detta censura va respinta, con le precisazioni che
seguono.
È noto che la legittimità di un provvedimento amministrativo deve
essere apprezzata con riferimento allo stato di fatto e di diritto esistente al
momento della sua emanazione, secondo il principio tempus regit actum, con
conseguente irrilevanza di eventuali sopravvenienze normative che determinino
l’abrogazione della disciplina che aveva legittimato l’adozione del
provvedimento stesso, fatta salva l’ipotesi eccezionale – e non ricorrente nel
caso in esame – di invalidità successiva introdotta da una norma sopravvenuta
espressamente retroattiva, nei limiti in cui ciò possa considerarsi
costituzionalmente legittimo (da ultimo, cfr. Cons. Stato, sez. VI, 3 settembre
2009, n. 5195). Alla stregua di tali consolidati principi, dai quali non vi sono
ragioni per discostarsi, lo jus superveniens rappresentato dalla legge regionale
n. 28/05 non inficia la legittimità dell’ordine di cessazione qui impugnato e
degli effetti da esso prodotti, pur precludendone di ulteriori una volta venuta
meno la distinzione tra le diverse tipologie di esercizi. Vale dunque, ma solo
per il futuro, la possibilità per la società ricorrente di estendere la propria
attività, previo l’eventuale aggiornamento dell’autorizzazione sanitaria.
In
forza di tutto quanto precede, l’impugnazione non può trovare accoglimento. Le
spese di lite seguono la soccombenza, e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione
Seconda), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso e condanna la
società ricorrente alla rifusione delle spese processuali, che liquida in
complessivi euro 2.000,00, oltre al rimborso forfettario delle spese generali,
ad I.V.A. e C.P.A. come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia
eseguita dall’autorità amministrativa.