Anche la licenza commerciale per l’esercizio di somministrazione
al pubblico di alimenti e bevande ricade tra le autorizzazioni di polizia
disciplinate dal TULPS (Testo Unico Leggi di Pubblica Sicurezza). Pertanto,
anche tale licenza è personale e non consente la rappresentanza da parte di
terze persone, se non nei casi espressamente previsti.

Nell’ambito degli esercizi di vendita o somministrazione degli alimenti si è tradizionalmente distinto tra i diversi tipi di autorizzazioni richieste per il regolare espletamento dell’attività. In particolare, da una parte si aveva l’autorizzazione sanitaria, regolata dall’articolo 2 l. 283/1962, dall’altra la licenza commerciale. Anche quando gli enti legittimati al rilascio fossero gli stessi (per esempio, il sindaco), la giurisprudenza ha sempre riconosciuto la diversa funzione dei due provvedimenti amministrativi, che non venivano ritenuti equipollenti.
Infatti, l’autorizzazione sanitaria doveva rispondere ai precisi requisiti igienico-sanitari di cui al Decreto del Presidente della Repubblica 327/1980 (e poi a quelli del regolamento comunitario 852/2004), ed era preceduta da apposita ispezione della ASL. Differente la funzione della licenza di commercio, che attingeva a profili di ordine prettamente commerciale. Con la conseguenza che il possesso di quest’ultima, di più facile ottenimento, non ha mai escluso in passato secondo la giurisprudenza la ricorrenza del reato (poi illecito amministrativo a seguito del D.lgs. 507/1999) di cui all’articolo 2 della legge del 1962. Le cose sono poi a mano a mano cambiate, fino alla abrogazione dell’articolo 2 e l’introduzione del sistema della notifica nei limiti in cui ne tratta il Regolamento CE 852/2004 (le cui violazioni in materia sono ora sanzionate dall’articolo 6, comma 3, D.lgs. 193/2007).
La sentenza in commento ha, invece, sondato un ulteriore profilo. Infatti, secondo l’articolo 14 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza sono autorizzazioni di polizia “le licenze, le iscrizioni in appositi registri” ecc. Tra di esse, quindi, rientrano – ed è, appunto, quanto affermano i giudici della Cassazione – anche le licenze per la somministrazione di alimenti e bevande.
Orbene, ai sensi dell’articolo 8 del T.U.L.P.S. “le autorizzazioni di polizia sono personali”, e “non possono in alcun modo essere trasmesse né dar luogo a rapporti di rappresentanza, salvi i casi espressamente preveduti dalla legge”.
La ragione di una tale restrizione è collegata alla natura di ordine pubblico che connota tutte le autorizzazioni di polizia. In altri termini, in un’ottica certamente illiberale, quale quella fatta propria dal T.U.L.P.S., che risale al 1931, lo Stato vuole conservare un controllo stringente su chi esercita una determinata attivà, di modo che non solo tali licenze non sono trasmissibili in via definitiva a terzi, ma neppure consentono a terzi l’esercizio di fatto, per delega, dell’attività autorizzata (che è stata autorizzata confronti di quella specifica persona che ne è titolare). Anche se può ravvisarsi pure una ragione più nobile, qual è quella di evitare che sia aggirato l’obbligo del possesso di determinati requisiti per svolgere una certa attività. Di queste cose si è occupata la sentenza.
Una nota cooperativa, che possedeva molti esercizi sparsi sul territorio nazionale, era stata sanzionata in via amministrativa proprio per violazione dell’articolo 8 citato, in quanto un certo esercizio di Genova non era gestito dal titolare dell’autorizzazione, ma da altro soggetto (un dipendente della cooperativa).
Contro l’ordinanza-ingiunzione del prefetto ebbe a proporre opposizione la suddetta cooperativa, rivendicando che ai sensi della disciplina di cui alla Legge 287/1991 non era necessaria la presenza fisica del titolare della licenza presso l’esercizio. Doveva, infatti, ritenersi sufficiente l’iscrizione al REC da parte del legale rappresentante della cooperativa e l’autorizzazione del sindaco, senza ulteriori obblighi.
Non è stato d’accordo il giudice di pace genovese, che ha respinto l’opposizione con una motivazione che è stata fatta propria e ampliata dalla Cassazione.
In proposito si è notato che nella specie non veniva in questione alcuna violazione della legge del 1991, in quanto era stata viceversa evocata la disciplina, tuttora in vigore, delle leggi di polizia. Perciò, è stato ribadito che non è consentita la gestione dell’esercizio da parte di soggetto che non sia anche il titolare della licenza. Allo stato della legislazione vigente appare difficile negare l’esattezza della soluzione, anche se questa può apparire anacronistica rispetto alle ordinarie dinamiche economiche.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA
CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
-omissis-

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 17361/2004 proposto da:
T.K., in proprio e in
qualità di Vice Presidente e legale rappresentante pro tempore della C.A.M.S.T.
SRL, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA F. MICHELINI TOCCI 50, presso lo
studio dell’avvocato VISCONTI CARLO, che lo rappresenta e difende unitamente
all’avvocato SOLAZZI LUCIO;
– ricorrenti –
contro
PREFETTURA GENOVA, in
persona del Prefetto pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI
PORTOGHESI 12, presso lo studio dell’avvocato AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO,
che lo rappresenta e difende;
– controricorrente –
avverso la sentenza n.
1251/2004 della GIUDICE DI PACE di GENOVA, depositata il 06/04/2004;
udita la
relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 07/11/2008 dal
Consigliere Dott. MALPICA EMILIO;
udito il P.M. in persona del Sostituto
Procuratore Generale Dott. FEDELI Massimo, che ha concluso per il rigetto del
ricorso.

Svolgimento del processo

Con ricorso al
giudice di pace di Genova, T.K., quale legale rappresentante della Cooperativa
Albergo Mensa Spettacolo e Turismo (CAMST), proponeva opposizione avverso
l’ordinanza – ingiunzione del prefetto di detta città che le aveva intimato il
pagamento della sanzione amministrativa di euro 1.155,64 per pretese violazioni
del R.D. 18 giugno 1931, n. 773, art. 8 (t.u.l.p.s.).
Assumeva l’opponente
che l’autorizzazione in possesso della CAMST abilitava la società ad esercitare
attività di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande presso qualunque
esercizio, ai sensi della L. n. 287 del 1991, art. 7, senza che fosse necessaria
la materiale presenza presso l’esercizio del titolare dell’autorizzazione.
Eccepiva, inoltre, l’incompetenza del prefetto, indicando la competenza del
sindaco.
L’amministrazione, costituendosi, precisava che la sanzione era
stata irrogata perchè l’attività non poteva essere svolta a mezzo di
rappresentante senza la preventiva approvazione.
Con sentenza 23.3.2004 il
giudice di pace respingeva l’opposizione compensando le spese.
A fondamento
della decisione osservava il giudice che, pur essendo esatta la deduzione della
opponente secondo cui la L. n. 287 del 1991, non prescrive alcun obbligo di
comunicazione all’Autorità a carico del titolare dell’autorizzazione nel caso in
cui si voglia avvalere di altra persona nell’attività di somministrazione, nella
specie era stato contestata la violazione del R.D. 18 giugno 1931, n. 773, art.
8 (t.u.l.p.s.), il quale sancisce il carattere personale delle autorizzazioni di
polizia con esclusione di rapporti di rappresentanza, salvi i casi previsti
dalla legge previa approvazione dell’autorità di p.s. Osservava il giudice di
pace che la norma citata dalla opponente abilita l’iscritto al registro alla
somministrazione di alimenti e bevande in qualunque forma e sede, ma ciò deve
avvenire nel rispetto delle disposizioni del t.u. di pubblica sicurezza. Quanto
alla eccepita incompetenza, osservava che se è certamente il sindaco a dover
dare l’autorizzazione, non per questo può escludersi la competenza del prefetto
ad irrogare la sanzione prevista dal t.u.l.p.s., come ritenuto dalla
giurisprudenza di legittimità.
Per la cassazione della sentenza ha proposto
ricorso T. K., nella indicata qualità, in forza di un unico articolato motivo;
resiste con controricorso l’Ufficio territoriale del Governo di Genova, in
persona del Commissario del Governo, per il tramite dell’Avvocatura dello
Stato.

Motivi della decisione

La ricorrente denuncia
violazione e falsa applicazione della L. n. 287 del 1991, art. 2, comma 1 e art.
3; violazione del D.M. 4 agosto 1988, n. 375, art. 5, comma 11, e art. 7, comma
6, violazione del D.Lgs. n. 112 del 1998, art. 161, nonchè omessa motivazione su
un punto decisivo della controversia.
La ricorrente descrive tutto il quadro
normativo concernente la disciplina del commercio, assumendo che le norme
attualmente in vigore prevedono in tema di autorizzazioni all’esercizio di
somministrazione al pubblico di alimenti e bevande che è necessaria l’iscrizione
al R.E.C. – gravante sul legale rappresentante per le persone giuridiche – e
l’autorizzazione del sindaco, requisiti questi sufficienti ad esercitare detta
attività “in qualunque forma, sede ed esercizio”; si duole,quindi, che sia stata
contestata la mancanza di una autorizzazione di polizia non richiesta, ed
insiste nella eccezione di incompetenza dell’autorità che ebbe ad irrogare la
sanzione, affermando che tutta la competenza in materia è devoluta al
sindaco.
Il ricorso è infondato.
Correttamente il giudice di pace ha
puntualizzato che la violazione contestata alla società ricorrente non attiene
alla normativa sull’autorizzazione all’attività di somministrazione di alimenti
e bevande, bensì al fatto che la titolare di detta autorizzazione ( ed in
particolare la legale rappresentante della società autorizzata) non gestiva
direttamente l’esercizio, ma si faceva rappresentare da terzi. La norma violata,
nel caso di specie, non attiene alla disciplina del commercio, bensì alle
disposizioni di pubblica sicurezza, in quanto le norme del R.D. 18 giugno 1931,
n. 773 t.u., operano su un piano diverso e sono comunque vincolanti ai fini
della corretta gestione di esercizi pubblici.
Il R.D. 18 giugno 1931, n. 773,
art. 8 t.u.l.p.s., dispone che le “autorizzazioni di polizia” sono personali e
non possono dar luogo a rapporti di rappresentanza, se non nei casi
espressamente preveduti dalla legge e che, in tal caso, il rappresentante deve
ottenere l’approvazione dell’autorità di pubblica sicurezza. Nella specie non
v’è dubbio che trovava applicazione la disposizione del citato art. 8, perchè ai
sensi dell’art. 14 del medesimo t.u. cit., sono considerate, tra le altre,
autorizzazioni di polizia “le licenze” e le “iscrizioni in appositi registri”,
sicchè anche l’autorizzazione di cui era in possesso la CAMST per
somministrazione al pubblico di alimenti e bevande va qualificata in tal
senso.
Quanto all’eccezioni di incompetenza del prefetto ad emettere il
provvedimento sanzionatorie deve rilevarsene la palese infondatezza, atteso che
– come già affermato da questa corte – “allorquando sia contestata la violazione
dell’art. 8 t.u.l.p.s. cit., a norma del quale le autorizzazioni di polizia per
l’esercizio del commercio sono personali e non possono essere trasmesse nè dar
luogo a rapporti di rappresentanza, ed inflitta la sanzione di cui al R.D. 18
giugno 1931, n. 773, art. 17 – bis t.u.l.p.s., la competenza sanzionatoria, ai
sensi della L. cit. art. 17 – quinquies, è del prefetto, per il combinato
disposto di tale norma e della L. n. 689 del 1981, art. 18;
infatti
quest’ultima norma dispone che l’autorità competente ad emanare l’ordinanza
ingiunzione è quella destinataria del rapporto e il citato art. 17 – quinquies
prevede che il rapporto relativo alle violazioni di cui all’art. 17 – bis debba
essere presentato al prefetto” (Cass. 29.9.1999, n. 10800).
Il ricorso va,
dunque, rigettato, con condanna della ricorrente alla rifusione delle spese,
come da dispositivo.

P.Q.M.

La corte:
Rigetta il ricorso e condanna la ricorrente alla
rifusione delle spese del giudizio, liquidate in Euro 400,00, per onorari, oltre
alle spese prenotate a debito e accessori di legge.

Così deciso in Roma,
il 7 novembre 2008.
Depositato in Cancelleria il 17 marzo 2009