Si afferma in sentenza chela registrazione di tutti i
movimenti dell’olio all’interno dello stesso stabilimento di confezionamento
(filtrazioni, miscelazioni, operazioni di confezionamento, i movimenti di
magazzino) sonoadempimentioltremodo irragionevoli in caso di oli
etichettati come le miscele di oli comunitari e non comunitari.
Anche il
passaggio tra il sistema cartaceo di registrazione e quello telematico si rivela
vessatorio anche perché ciò impone adempimenti quotidiani gravosi e
l’adeguamento si rivela particolarmente costoso per le imprese del
settore.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il
Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda Ter)
ha
pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1368 del 2010, proposto
da:
A. – Associazione Italiana dell’Industria Olearia, C. Spa, O. Srl, S.
Spa, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate
e difese dagli avv.ti Elia Barbieri e Stefano Vinti, presso lo studio dei quali
sono elettivamente domiciliate in Roma, via Emilia, 88;
contro
– Ministero
delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali, in persona del Ministro in
carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato, domiciliato per
legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
– AGEA – Agenzia per le Erogazioni in
Agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in
giudizio;
per l’annullamento
– del decreto n. 8077/09 del 10 novembre 2009
(pubblicato sulla GURI – serie generale – n. 12 del 16 gennaio 2010) recante
“disposizioni nazionali relative alle norme di commercializzazione dell’olio di
oliva” di cui al regolamento (CE) n. 182/2009 della Commissione del 6 marzo 2009
che modifica il regolamento (CE) n. 1019/2002 (obbligo di tenuta dei registri
per i frantoi, imprese di confezionamento e commercianti all’ingrosso);
–
della circolare AGEA n. 201029 del 14 gennaio 2010.
Visti il ricorso e i
relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero
delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali;
Viste le memorie
difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza
pubblica del giorno 4 maggio 2011 il Primo Ref. Daniele Dongiovanni e uditi, ai
preliminari, l’avv. Barbieri per le ricorrenti e l’avv. dello Stato Dettori per
il Ministero resistente;

Svolgimento del processo

Con il ricorso in
esame, A. (associazione che rappresenta imprese del settore oleario) ed alcune
aziende operanti nella lavorazione e nel confezionamento dell’olio di oliva a
livello industriale hanno impugnato, per l’annullamento, previa sospensione
dell’esecuzione, il decreto n. 8077/09 del 10 novembre 2009 (pubblicato sulla
GURI – serie generale – n. 12 del 16 gennaio 2010) con cui il Ministero
resistente ha adottato le “disposizioni nazionali relative alle norme di
commercializzazione dell’olio di oliva”, ciò in attuazione del regolamento (CE)
n. 182/2009 della Commissione del 6 marzo 2009 che, nel modificare il
regolamento (CE) n. 1019/2002, ha reso obbligatoria sulle etichette
l’indicazione dell’origine dell’olio di oliva e della provenienza del
prodotto.
In estrema sintesi, il predetto decreto ha imposto a frantoi,
imprese di confezionamento e commercianti all’ingrosso la tenuta di registri
unitamente ad una serie di adempimenti ivi contemplati, obblighi contestati
dalle ricorrenti con i motivi che seguono:
1) violazione e falsa applicazione
dell’art. 4 della legge 29 dicembre 1990 n. 428; violazione e falsa applicazione
del principio di proporzionalità, dell’art. 1, comma 1, della legge n. 241 del
1990; eccesso di potere per irragionevolezza, travisamento e falsità dei
presupposti; sviamento.
Il decreto impugnato viola il principio di
proporzionalità previsto dall’art. 4 della legge 29 dicembre 1990 n. 428 secondo
cui l’attuazione delle disposizioni comunitarie deve comunque garantire la
parità di trattamento tra gli agricoltori ed evitare distorsioni del mercato e
della concorrenza.
Ora, il regolamento CE n. 182/2009 che il Ministero
resistente ha voluto attuare con il decreto impugnato risponde all’esigenza di
stabilire norme di commercializzazione dell’olio di oliva dettando specifiche
norme in materia di etichettatura in modo da garantire la doverosa informazione
dei consumatori.
Le previsioni contenute nel decreto n. 8077/2009 recano una
serie di adempimenti che esulano dagli obblighi imposti dal predetto regolamento
comunitario come, ad esempio, la natura degli incombenti, i soggetti
interessati, l’aspetto sanzionatorio, il rispetto del diritto di riservatezza e
di tutela del know how.
In particolare, il Ministero resistente ha introdotto
un sistema aggiuntivo di informazioni amministrative e contabili non contemplate
nella normativa comunitaria con le quali, tra l’altro, si prevede quanto
segue:
– in caso di prodotti confezionati in Italia ma con il marchio di un
distributore comunitario, mentre il regolamento n. 182/2009 prevede che sia
quest’ultimo a fornire le informazioni all’Autorità del proprio paese, il
decreto impugnato impone tale obbligo al confezionatore nazionale;
– tali
obblighi contenuti nel decreto impugnato sono imposti non solo alle imprese di
confezionamento, come stabilito dalla normativa comunitaria, ma anche a soggetti
diversi come i frantoi, i commercianti di oli sfusi e i trasportatori;
– è
necessario registrare i cali di lavorazione con modalità che si pongono,
peraltro, in contrasto con le normativa fiscale vigente.
Le disposizioni
contenute nel decreto impugnato sono inutili ed irragionevoli in quanto la
verifica della provenienza della materia prima (ovvero la questione della
tracciabilità del prodotto) si può assicurare attraverso il controllo delle
fatture di acquisto, sia nel caso di olio nazionale che in quello di olio
comunitario.
Il decreto impugnato impone, invece, la registrazione di tutti i
movimenti dell’olio all’interno dello stesso stabilimento di confezionamento
(filtrazioni, miscelazioni, operazioni di confezionamento, i movimenti di
magazzino); tali adempimenti si rivelano oltremodo irragionevoli in caso di oli
etichettati come le miscele di oli comunitari e non comunitari.
Anche il
passaggio tra il sistema cartaceo di registrazione e quello telematico si rivela
vessatorio anche perché ciò impone adempimenti quotidiani gravosi e
l’adeguamento si rivela particolarmente costoso per le imprese del
settore;
2) violazione e falsa applicazione di legge; eccesso di potere per
irragionevolezza e sviamento; violazione del principio di concorrenza;
discriminazione invertita.
Le misure imposte dal decreto impugnato creano
effetti distorsivi nel mercato di riferimento in quanto da tali obblighi sono
esonerati i produttori agricoli che sono i protagonisti della filiera
dell’olio.
L’obbligo informativo, per i produttori agricoli, si ritiene
infatti assolto attraverso i dati disponibili nel sistema informativo GIS
(sistema informativo territoriale), nel SIAN (sistema informativo agricolo
nazionale) e nella documentazione amministrativa e contabile.
Ciò, oltre a
provocare effettivi distorsivi della concorrenza, mette nelle condizioni gli
olivicoltori di commercializzare oli di origine non controllata;
3)
violazione e falsa applicazione di legge; eccesso di potere per violazione del
diritto alla riservatezza dei dati aziendali e del know how.
Le imprese
soggette agli obblighi di cui al decreto impugnato devono, tra l’altro,
registrarsi nel SIAN le cui informazioni, secondo quanto previsto nell’art. 5,
commi 6 e 7, sono rese disponibili al Ministero resistente, all’ICQRF (Istituto
centrale della tutela della qualità e repressione frodi dei prodotti
agroalimentari) e alle Regioni.
Ciò costituisce una violazione del diritto di
riservatezza dei dati aziendali che è in grado di provocare effetti distorsivi
della concorrenza tra le imprese del settore anche perché le informazioni di che
trattasi hanno carattere strategico per la vita aziendale (elenco fornitori,
elenco clienti, quantità acquistate e vendute, dati giornalieri di produzione,
il modus operandi come i movimenti interni e la composizione delle
miscele);
4) violazione e falsa applicazione della legge n. 689/1981 in
materia di sanzioni amministrative; incompetenza; eccesso di potere per
irragionevolezza; violazione del principio di proporzionalità,
ingiustizia.
L’art. 10 del decreto n. 8077/2009 prevede che, in caso di
violazione delle disposizioni ivi contenute, si adottano, ove applicabili, le
sanzioni amministrative di cui al D.lgs n. 225 del 2005 e n. 109 del
1992.
Ciò costituisce una grave violazione del principio di legalità imposto
dall’art. 1 della legge n. 689 del 1981 secondo cui le sanzioni possono essere
imposte solo in forza di una norma di legge.
Peraltro, le sanzioni richiamate
nel decreto impugnato sono abnormi rispetto alle fattispecie contenute nel
decreto impugnato.
Si è costituito in giudizio il Ministero resistente
chiedendo il rigetto del ricorso perché infondato nel merito.
Con ordinanza
n. 1101/2010, è stata respinta la domanda di sospensiva.
Con ordinanza
istruttoria n. 1610/2010 sono stati chiesti chiarimenti al Ministero resistente
in ordine all’attuazione delle disposizioni dettate dal Regolamento CE n.
182/2009 ed è stata disposta una verificazione, ai sensi dell’art. 66 del D.lgs
n. 104/2010, incaricando l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato di
accertare l’impatto concorrenziale delle misure adottate dal Ministero
resistente con il D.M. n. 8077/2009 nei confronti di frantoi, di imprese di
confezionamento e di commercianti all’ingrosso nel settore oleario, ma non degli
olivicoltori, impatto che avrebbe dovuto essere valutato a livello sia nazionale
(tra coloro che sono soggetti al D.M. n. 8077/2009 e gli olivicoltori) sia
comunitario, se sussistente.
Il Ministero resistente e l’Autorità garante
della Concorrenza e del mercato hanno adempiuto a quanto disposto con
l’ordinanza, provvedendo al deposito delle rispettive relazioni.
In
prossimità della trattazione del merito, le ricorrenti hanno depositato memoria,
confutando alcuni aspetti delle predette relazioni istruttorie ed insistendo per
l’accoglimento dell’impugnativa.
Alla pubblica udienza del 4 maggio 2011, la
causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.
Motivi della
decisione
1. Anzitutto, va precisato quanto segue:
– il Reg. CE
n. 182/2009, nel modificare il regolamento (CE) n. 1019/2002, ha reso
obbligatoria sulle etichette l’indicazione dell’origine dell’olio e della
provenienza del prodotto, lasciando poi agli Stati membri le modalità attuative
di tali misure;
– il Ministero resistente ha dato attuazione alle predette
prescrizioni attraverso l’adozione del D.M. n. 8077/2009 che ha previsto
l’introduzione di un registro di carico e scarico da vidimare presso l’ICQRF
(organo del Ministero delle Politiche Agricole incaricato di prevenire e
reprimere le frodi comunitarie) ovvero presso gli uffici regionali competenti,
da detenere presso la sede legale dell’impresa, dove registrare, entro un
determinato periodo di tempo, tutti i movimenti interni ed esterni della merce e
le fasi di lavorazione dell’olio di oliva. I soggetti tenuti all’adozione del
predetto registro sono i frantoi, i confezionatori di olio ed i commercianti di
olio sfuso. Altresì, i frantoi ed i confezionatori di olio sono tenuti alla
registrazione presso il SIAN;
– sono esentati dal rispetto delle prescrizioni
contenute nel predetto decreto n. 8077/2009 gli olivocoltori e i frantoi che
confezionano o moliscono olio proveniente, in via esclusiva, dagli uliveti di
cui sono titolari.
2. Ciò premesso, può passarsi ad esaminare il primo motivo
del ricorso con cui si lamenta la violazione del principio di proporzionalità e
l’irragionevolezza delle misure contenute nel decreto impugnato.
La doglianza
è infondata.
Il Collegio ritiene, invero, di condividere le considerazioni
formulate, in particolare, dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato
con la relazione redatta in esecuzione dell’ordinanza istruttoria n.
1610/2010.
L’Autorità ha, infatti, ritenuto che le misure introdotte dal D.M.
n. 8077/2009, oltre a costituire attuazione dell’obbligo di etichettatura ora
imposto dalla normativa comunitaria, sono volte alla salvaguardia dei
consumatori ed alla trasparenza del mercato, oltre che al contrasto delle frodi,
tanto che, anche se possono aggravare le imprese destinatarie di ulteriori
adempimenti burocratici, non risultano sproporzionate rispetto al raggiungimento
dell’obiettivo ora imposto dal Reg. CE n. 182/2009.
Ciò posto, deve
aggiungersi che, in disparte il fatto che la Commissione europea non ha,
peraltro, svolto rilievi sul contenuto delle misure introdotte dal D.M. n.
8077/2009, il Ministero resistente, nell’intento di garantire la trasparenza
delle informazioni relative al prodotto “olio di oliva” in Italia e contrastare
le contraffazioni e le truffe nel settore, ha inteso introdurre una serie di
adempimenti uniformi a livello nazionale che garantissero un sistema
standardizzato di tracciabilità del prodotto e che dessero assicurazione circa
l’immodificabilità dei dati.
Tale esigenza, come segnala il Ministero
resistente (e non smentito sul punto dalla parte ricorrente), è il frutto anche
dell’esperienza maturata dagli organi di controllo competenti che hanno
registrato numerosi casi di contraffazione nel settore di
riferimento.
L’introduzione di tali adempimenti risulta peraltro giustificato
dal fatto che il settore oleario italiano importa dall’estero partite di
prodotto necessarie per il soddisfacimento del consumo interno ma anche per
incrementare, attraverso miscelazioni, il flusso delle esportazioni.
Ciò ha
reso necessario, ai fini della tracciabilità, introdurre una serie di
adempimenti che garantiscano il controllo di tali movimentazioni e rendere
trasparente il mercato del settore di che trattasi.
Ora, sebbene
l’adeguamento a tali adempimenti burocratici possa, tra l’altro, rivelarsi
costoso per le imprese interessate, ciò tuttavia costituisce l’assolvimento di
un obbligo comunitario che è stato concretizzato dallo Stato italiano con misure
che non risultano sproporzionate né irragionevoli rispetto alle finalità sottese
alla normativa comunitaria ed alla situazione concreta del settore oleario
nazionale.
3. Anche il secondo motivo si rivela infondato (riguardante la
mancata inclusione tra i destinatari dei produttori agricoli che
commercializzano solo olio di oliva prodotto dalle proprie aziende).
Anche in
questo caso, risultano condivisibili le argomentazioni svolte dall’Autorità
garante della concorrenza e del mercato nella verificazione disposta con la
predetta ordinanza istruttoria, anche nell’ottica di verificare la sussistenza
di eventuali effetti discorsivi della concorrenza di tale esclusione.
Ed
invero, oltre a quanto riferito nel precedente punto 2., l’Autorità ha avuto
modo di precisare che la diversità degli obblighi imposti alle diverse categorie
trova giustificazione in ragione della diversa situazione oggettiva in cui le
differenti categorie si trovano ad operare.
In quest’ottica, si deve
considerare l’oggettiva minore facilità con cui i produttori agricoli possono
porre in essere condotte truffaldine sulla provenienza dell’olio, anche perché
le verifiche su tali soggetti sono effettuate attraverso l’utilizzo del SIGC
(sistema integrato di gestione e controllo) in cui sono reperibili tutte le
informazioni riferite a ciascuna azienda, presenti nella banca dati del
SIAN.
Da ciò, l’Autorità ha desunto che, nel caso di specie, non rileva il
problema dell’eventuale effetto distorsivo della concorrenza in quanto, seppure
i produttori agricoli hanno adempimenti burocratici meno gravosi rispetto alle
altre imprese del settore, ciò è tuttavia giustificato dalla diversa situazione
oggettiva in cui versano le differenti categorie del settore, diversità peraltro
rispettose del principio di proporzionalità sopra invocato.
Il Collegio
condivide tali argomentazioni, dal che deriva il rigetto della censura in
esame.
4. Con il terzo motivo, le ricorrenti lamentano la violazione del
diritto alla riservatezza dei dati aziendali.
La doglianza è infondata.
È
sufficiente, al riguardo, osservare che la circostanza per cui, ai sensi degli
artt. 5, commi 6 e 7, del decreto impugnato, i dati e le informazioni delle
imprese del settore presenti nel SIAN sono resi disponibili al Ministero delle
Politiche Agricole, all’IRCQF ed alle Regioni competenti risponde ad esigenze e
finalità di interesse pubblico anche perché tali notizie sono fornite a soggetti
pubblici per lo svolgimento delle funzioni di rispettiva competenza.
Tali
soggetti pubblici, peraltro, sono obbligati a registrarsi presso il SIAN, il che
consente di poter risalire alle interrogazioni svolte dai predetti enti, ciò a
garanzia della sicurezza nel trattamento dei dati di che trattasi.
La stessa
disponibilità di dati non è, invece, riconosciuta alle organizzazioni di
categoria alle quali sono fornite solo informazioni aggregate che non ledono il
diritto alla riservatezza dei dati delle imprese del settore.
5. Infondata,
infine, si rivela l’ultima censura con cui le ricorrenti deducono
l’illegittimità dell’art. 10 del decreto n. 8077/2009 (dove si prevede che, in
caso di violazione delle disposizioni ivi contenute, si adottano, ove
applicabili, le sanzioni amministrative di cui al D.lgs n. 225 del 2005 e n. 109
del 1992), per violazione del principio di legalità imposto dall’art. 1 della
legge n. 689 del 1981.
È sufficiente, al riguardo, osservare che l’art. 10
del DM n. 8077/2009 non introduce alcuna nuova sanzione amministrativa bensì si
tratta di una norma ricognitiva di fattispecie sanzionatorie fissate dalle norme
di rango primario ivi indicate.
Ciò che si vuole dire è che, come si evince
dallo stesso inciso contenuto nella norma del decreto citata (“ove
applicabili”), è che la violazione delle prescrizioni contenute nel decreto
costituisce fonte di illecito amministrativo laddove la fattispecie è
inquadrabile, a livello interpretativo, in quelle previste dai decreti
legislativi n. 225 del 2005 e n. 109 del 1992.
La fonte normativa
dell’illecito non va dunque individuata nel decreto impugnato e nelle relative
prescrizioni, ma nelle disposizioni di rango primario ivi richiamate, che sono
da ritenersi comunque applicabili alla specie, anche a prescindere da tale
esplicito richiamo.
Il principio di legalità imposto dapprima dalla
Costituzione e, di conseguenza, dall’art. 1 della legge n. 689 del 1981 risulta,
quindi, rispettato.
5. In conclusione, il ricorso deve essere respinto.
6.
Le spese di giudizio possono essere compensate tra le parti, attesa la novità
delle questioni affrontate con il ricorso in esame.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione
Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe
proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza
sia eseguita dall’autorità amministrativa.