REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il
Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta)

ha
pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 5543 del 2002 proposto dal Ministero della Salute
in persona del ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato presso i cui uffici è domiciliato ex lege in Roma, via dei
Portoghesi n.12;

contro
– Codacons, rappresentato e difeso dagli
avvocati Carlo Rienzi, Francesco Acerboni, Gino Giuliano, Alfredo Samengo e
Nicola Sanitate ed elettivamente domiciliato presso il proprio Ufficio legale in
Roma, viale Giuseppe Mazzini n. 73;
– Federconsumatori, rappresentata e
difesa dagli avvocati Giuseppe Ursini e Nicola Sanitate, ed elettivamente
domiciliata presso l’Ufficio legale del Codacons in Roma, viale Giuseppe Mazzini
n. 73;
e nei confronti
della Lega delle Cooperative, non
costituita;
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo
Regionale per il Lazio – Roma, Sezione III ter , n. 4235 del 2002;

Visto
il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio
del Codacons;
Visti gli interventi in giudizio di:
– AIIPA – Associazione
Italiana Industrie Prodotti Alimentari, rappresentata e difesa dagli avvocati
Giuseppe Franco Ferrari e Paolo Quattrocchi ed elettivamente domiciliata presso
lo studio di quest’ultimo in Roma, via Santa Maria in Via n. 12;
– Adusbef,
rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Ursini e Nicola Sanitate ed
elettivamente domiciliata presso l’Ufficio legale del Codacons in Roma, viale
Giuseppe Mazzini n. 73;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla
pubblica udienza del 16 ottobre 2007 il Presidente Giovanni Vacirca;
Uditi,
altresì, gli avv.ti Carlo Rienzi e Giuseppe Franco Ferrari;

FATTO
E DIRITTO
Con ricorso notificato il 25 giugno 2002, il Ministero
della salute ha proposto appello avverso la sentenza del tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sezione terza ter, n. 4235 del 14 maggio
2002.
Con tale sentenza il giudice di primo grado ha annullato il decreto del
Ministro della sanità, 31 maggio 2001, n.371, relativamente alla modifica da
esso apportata all’articolo 4, comma 1, ultimo periodo, del decreto
ministeriale, 6 aprile 1994, n. 500, per la sola esenzione dall’indicazione
delle tracce di OGM nell’etichettatura degli alimenti per lattanti e di
proseguimento.
Il giudice di primo grado ha ritenuto che la modifica
introdotta dal decreto ministeriale impugnato fosse volta a conformare l’obbligo
di particolare attenzione, posto a carico del produttore dall’articolo 3, comma
2, d.p.r. 7 aprile 1999, n. 128 (“Regolamento recante norme per l’attuazione
delle direttive 96/5/CE e 98/36/CE sugli alimenti a base di cereali e altri
alimenti destinati a lattanti e a bambini”) e che tale novella escludesse la
violazione dell’obbligo nel caso in cui la presenza degli OGM, nonostante gli
sforzi del produttore per evitarla, si fosse realizzata a seguito di una
contaminazione accidentale in una proporzione non superiore all’1%
dell’ingrediente alimentare.
Il tribunale amministrativo regionale ha
respinto le eccezioni di inammissibilità avanzate dalla pubblica
amministrazione, fondate sulle circostanze che il ricorso era stato proposto
avverso un atto normativo non impugnabile se non assieme all’atto applicativo ed
avverso un mero atto di recepimento di una disposizione comunitaria.
Il
giudice di primo grado ha ritenuto legittima la disposizione impugnata nella
parte in cui prevede la tolleranza negli alimenti per lattanti e bambini di una
contaminazione accidentale di materiale derivato da organismi geneticamente
modificati in proporzione non superiore all’1%; su questo capo della decisione
non vi è impugnazione da parte del ricorrente originario e si è formato il
giudicato.
Il tribunale amministrativo regionale ha ritenuto la illegittimità
della norma impugnata, nella parte in cui il riferimento al regolamento (CE)
n.49/2000 comporta una deroga alle norme peculiari sulla etichettatura degli
alimenti per lattanti e degli alimenti di proseguimento, consentendo che, nel
caso di contaminazione accidentale di tali prodotti con materiale derivato da
OGM per percentuali non superiori all’1% , tale presenza non debba risultare
nelle etichette.
Il Tar del Lazio ha fondato tale sua pronuncia sulla
circostanza che gli alimenti per lattanti (soggetti con meno di dodici mesi di
età), come peraltro quelli per bambini fino a tre anni, sono sottoposti ad una
disciplina separata da quella generale posta dalla direttiva 79/112/CEE del 18
dicembre 1978 e relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati Membri
sull’etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari destinati al
consumatore finale, ai quali si riferisce il regolamento (CE) 49/2000,
richiamato dal regolamento impugnato, che ha modificato il regolamento di cui al
decreto ministeriale 6 aprile 1994, n. 500.
Il giudice di primo grado ha
rilevato che gli alimenti per lattanti e bambini sono soggetti al regime
peculiare dettato dall’articolo 1, comma 2, lett. b) della direttiva 89/398CEE,
relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati Membri concernenti
prodotti alimentari destinati ad un’alimentazione particolare, nonché al regime
dettato dalla direttiva 91/391/CEE, che pone delle regole, le quali derogano a
quelle generali in materia di etichettatura poste dalla direttiva n. 112 del
1979.
Il giudice di primo grado ha anche considerato che l’articolo 7 della
direttiva 89/398/CEE prevede che anche ai prodotti destinati ad un’alimentazione
particolare e, quindi, anche ai prodotti alimentari destinati ai lattanti o
bambini nella prima infanzia in buona salute, si applichi la direttiva generale
79/112/CEE relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri
concernente l’etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari, nonché
la relativa pubblicità; ha rilevato, però, in proposito, che la stessa direttiva
91/ 321/CEE ha posto norme speciali non solo per promuovere e proteggere
l’allattamento al seno o per prevenire eventuali utilizzazioni improprie e
pregiudizievoli verso la salute del lattanti, ma perché le norme di
composizione, di etichettatura e di pubblicità di tali alimenti fossero conformi
ai criteri e alle finalità espressi nel codice OMS di commercializzazione dei
succedanei del latte materno; sicché si sarebbe creata una disciplina speciale
anche in materia di etichettatura degli alimenti per lattanti e bambini.
Il
Ministero della salute ha dedotto che la pronuncia del Tar ha violato la
disposizione specifica contenuta nel regolamento comunitario n. 49/2000, che
consente di non segnalare in etichetta la presenza di OGM, se questa è
accidentale e non supera la percentuale dell’1%; in particolare il Ministero ha
rilevato che in nessuna delle direttive specifiche disciplinanti gli alimenti
per lattanti è contenuta una norma relativa all’etichettatura degli OGM e che,
perciò, le sole disposizioni applicabili sono le disposizioni contenute nel
regolamento n. 49/2000, che stabilisce la tolleranza dell’1% in caso di
contaminazione accidentale e l’inesistenza dell’obbligo di indicare
nell’etichettatura tale presenza accidentale.
L’amministrazione appellante ha
riproposto la censura di inammissibilità della impugnazione del decreto
ministeriale rilevando che tale provvedimento, in quanto atto normativo, sarebbe
potuto essere oggetto di impugnazione soltanto con il provvedimento conseguente
di attuazione.
La AIIPA (Associazione italiana industrie prodotti alimentari)
è intervenuta nel giudizio di appello, sostenendo con argomentata memoria la
posizione dell’appellante. L’interveniente ha esposto, in particolare, che la
disciplina introdotta dal decreto ministeriale 371 del 2001 è attualmente la più
restrittiva nell’ambito della Comunità, ove l’impiego di materiale derivante da
organismi geneticamente modificati non conosce restrizioni; che gli operatori
italiani del settore, da essa rappresentati, hanno accettato le limitazioni
poste dallo Stato italiano per la possibilità di invocare la soglia di
tolleranza prevista nella misura dell’1% dal regolamento (CE) n. 49/2000 e di
non documentare l’esistenza di tale contaminazione accidentale nell’etichetta,
come è previsto per tutti i prodotti alimentari.
Il Codacons (Coordinamento
delle associazioni per la difesa dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei
consumatori), ricorrente originario, costituitosi, ha chiesto il rigetto
dell’appello, deducendo, inoltre, l’inammissibilità dell’intervento della
Associazione italiana industrie prodotti alimentari, perché diretto a sostenere
soltanto gli interessi di una parte della categoria, in quanto tra i produttori
di alimenti per lattanti vi sono anche produttori di alimenti biologici e di
alimenti privi di organismi geneticamente modificati.
Sono intervenuti nel
giudizio di appello anche l’Adusbef e la Federconsumatori, che hanno chiesto il
rigetto dell’appello.
Con decisione parziale n. 1313 dell’11 marzo 2003 la
Sezione ha ritenuto sussistenti la legittimazione e l’attualità dell’interesse a
ricorrere del ricorrente originario. Pertanto la censura, con la quale la
Amministrazione ripropone l’eccezione di inammissibilità del ricorso originario,
è stata respinta.
Con lo stesso provvedimento è stata rimessa alla Corte di
giustizia delle Comunità europee la soluzione della questione dell’ambito di
applicazione del regolamento (CE) n.49/2000 della Commissione, del 10 gennaio
2000, che modifica il regolamento (CE) n. 1139/98 del Consiglio, nella parte in
cui prevede che ai prodotti alimentari destinati al consumatore finale o alla
collettività non si applichino i requisiti specifici supplementari in materia di
etichettatura, qualora “nei loro ingredienti alimentari o nei prodotti
alimentari costituiti da un unico ingrediente sia presente materiale derivato da
organismi geneticamente modificati….., assieme a qualsiasi altro materiale
immesso in commercio ai sensi del regolamento (CE) n. 258/97 e derivato da altri
organismi geneticamente modificati in proporzione non superiore all’1% dei
singoli ingredienti o di un prodotto alimentare contenente un unico ingrediente,
purché tale presenza sia accidentale…”.
Con sentenza del 26 maggio 2005 la
Corte di giustizia delle Comunità europee, Seconda Sezione, ha dichiarato che
“l’art. 2, n. 2, lett. b), del regolamento (CE) del Consiglio 26 maggio 1998, n.
1139, concernente l’obbligo di indicare nell’etichettatura di alcuni prodotti
alimentari derivati da organismi geneticamente modificati caratteristiche
diverse da quelle di cui alla direttiva 79/112/CEE, quale modificato mediante il
regolamento (CE) della Commissione 10 gennaio 2000, n. 49, deve essere
interpretato nel senso che l’esenzione che esso prevede dall’obbligo, stabilito
dall’art. 2, nn. 1 e 3, del medesimo regolamento di un’indicazione
nell’etichetta di prodotti alimentari, della presenza di materiale derivato da
taluni OGM, nel caso in cui tale presenza derivi da una contaminazione
accidentale e non superi un livello de minimis dell’1%, si applica parimenti ai
prodotti alimentari destinati all’alimentazione particolare dei lattanti e dei
bambini nella prima infanzia”.
Con atto depositato il 18 maggio 2007
l’Amministrazione appellante ha riassunto il giudizio e ha chiesto la fissazione
di udienza.
Alla luce dell’interpretazione della normativa comunitaria
offerta dalla Corte di giustizia delle Comunità europee l’appello è fondato.
L’esenzione dall’obbligo di un’indicazione nell’etichetta di prodotti
alimentari, della presenza di materiale derivato da taluni OGM, nel caso in cui
tale presenza derivi da una contaminazione accidentale e non superi un livello
de minimis dell’1%, si applica anche ai prodotti alimentari destinati
all’alimentazione particolare dei lattanti e dei bambini nella prima infanzia.
Pertanto la sentenza impugnata, fondata su di una interpretazione restrittiva
(risultata errata) di tale normativa, deve essere riformata e il ricorso di
primo grado deve essere respinto anche nella parte concernente la disciplina
della etichettatura.
Attesa la complessità della questione sussistono giusti
motivi per dichiarare compensate tra le parti le spese del giudizio.P.Q.M.Il
Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione quarta, accoglie l’appello
e, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.
Spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita
dall’Autorità amministrativa.