REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il
Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda
Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2946 del 2007, proposto
da:
F. Sas e G. Srl, in persona dei legali rappresentanti pro tempore,
rappresentate e difese dagli avv. Laura Chirivì e Antonio Gabrieli, con
domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Lucia Carini in Roma, viale
Gottardo, 21;
contro
Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e
Forestali, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi,
12;
– CRA – Istituto Sperimentale per la Cerealicoltura, in persona del
legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;
nei confronti
di
– Ass. Industriali della Capitanata (M.A.), A. (D.A.), A.S., A., Ente
Nazionale delle Sementi Elette, AIS (S.B.), R.G., AIS (M.C.), in persona dei
rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;
per
l’annullamento
– del decreto ministeriale del 1° dicembre 2006 recante
“modificazioni al decreto del 15 marzo 2005 in regime di aiuto alla qualità per
il frumento duro previsto dal regolamento CE n. 1973/04” contenente l’elenco
delle varietà di frumento duro che possono beneficiare, a partire dall’annata
2006/2007, del Premio specifico alla qualità per il frumento duro;
– del
Decreto del Capo del Dipartimento della qualità dei prodotti agroalimentari del
MIPAF del 29 ottobre 2004 recante modalità operative per l’esecuzione delle
prove colturali per la verifica di quali delle varietà di frumento duro da
ammettere al premio comunitario;
– della nota MIPAF n. 226 del 29 ottobre
2004;
– del decreto del Capo del Dipartimento delle Politiche di sviluppo del
MIPAF n. 275 del 23 settembre 2005 con cui viene istituita la Commissione
preposta alla definizione della lista finale;
– del decreto del Capo
Dipartimento delle Politiche di sviluppo del MIPAF n. 33867 del 12 settembre
2006 di costituzione della predetta Commissione;
– di tutti gli atti delle
sedute della Commissione e della relativa documentazione prodotta;
– del
decreto del Capo Dipartimento delle Politiche di sviluppo del MIPAF n. 33773 del
5 settembre 2006;
– di tutti gli atti connessi;
Visti il ricorso, i motivi
aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di
Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali;
Viste le memorie
difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza
pubblica del giorno 6 aprile 2011 il Primo Ref. Daniele Dongiovanni e uditi, ai
preliminari, l’avv. Chirivì per le ricorrenti e l’avv. dello Stato Venturini per
l’amministrazione re

Svolgimento del processo

Con
regolamenti CE n. 1782/2003 e 2237/2003 (quest’ultimo abrogato e sostituito dal
Reg. CE n. 1973/2004 del 29 ottobre 2004), la Commissione europea ha istituito
il “Premio specifico alla qualità per il frumento duro” (pari a 40 euro per
ettaro) quale aiuto per gli agricoltori che producono tale alimento di alta
qualità.
La concessione del premio è subordinata all’utilizzazione di sementi
certificate di varietà di alta qualità riconosciute tali dagli Stati
membri.
La predetta normativa ha stabilito, altresì, una serie di norme
comuni che disciplinano il metodo di esame delle varietà coltivate negli Stati
membri e la procedura da seguire per redigere l’elenco delle varietà ammesse
alla fruizione del Premio specifico alla qualità per il frumento
duro.
L’attuazione, in ambito nazionale, della richiamata normativa
comunitaria è avvenuta con decreto 29 ottobre 2004 del Capo del Dipartimento
della qualità dei prodotti agroalimentari del Ministero resistente, con cui sono
state disciplinate le modalità operative per l’esecuzione delle prove colturali
per la verifica delle varietà di frumento duro da ammettere al premio
comunitario.
In quella sede, il predetto Dicastero ha provveduto a redigere
un apposito “protocollo operativo” per dettare disposizioni in merito al numero
dei testimoni (ovvero di quelle varietà di alta qualità che avrebbero dovuto
essere utilizzate come paragone per la verifica delle sementi),
all’individuazione dei macroareali dove svolgere le prove in campo, al numero
delle prove da effettuare, alle modalità di conduzione delle stesse e alla
formazione della lista quinquennale delle varietà ammesse al premio.
Le prove
sono state svolte nell’arco di un biennio (a partire dal mese di novembre 2004)
al termine delle quali la Commissione preposta alla definizione della lista
delle varietà di frumento duro, dopo varie sedute, ha sottoposto l’esito delle
verifiche al Ministro delle Politiche agricole il quale, previa acquisizione del
parere da parte della Conferenza Stato – Regioni, ha adottato il decreto
ministeriale del 1° dicembre 2006 contenente l’elenco delle varietà di frumento
duro ammesse a beneficiare, a partire dall’annata 2006/2007, del Premio
specifico alla qualità per il frumento duro.
Nel predetto elenco non
risultano inserite le varietà “Daunia”, “Appulo” e “Arcangelo” (quest’ultima,
utilizzata come varietà testimone), coltivate dalle ricorrenti F. S.a.s. e G.
S.r.l., produttori delle predette varietà.
Avverso gli atti sopra richiamati
e l’intera procedura che ha portato all’adozione dell’elenco delle varietà di
frumento duro ammesse alla corresponsione del premio, insieme a tutti gli atti
connessi, hanno proposto impugnativa le società ricorrenti chiedendone
l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione, per i seguenti motivi di
seguito sintetizzati:
1) illegittimità dell’esclusione della varietà
“Arcangelo” dalla lista delle varietà ammesse al premio comunitario di cui al
D.M. 1° dicembre 2006, posto che la predetta varietà, nel biennio 2004/2005 e
2005/2006, ha costituito il metro di paragone qualitativo per le altre varietà
sottoposte alla prova di qualità;
2) illegittimità dell’esclusione dalla
lista delle varietà “Appulo” e “Daunia” che, essendo iscritte nel Registro
nazionale delle varietà, avrebbero dovuto essere valutate d’ufficio, senza la
necessità di un’apposita istanza della parte interessata;
3) omessa
pubblicizzazione dell’avvio, nel 2004, delle prove colturali finalizzate
all’accertamento delle caratteristiche qualitative delle varietà di frumento
duro;
4) illegittima estensione delle prove a varietà che non risultavano
iscritte nel registro nazionale;
5) mancanza di un valido atto di recepimento
interno della normativa comunitaria e incompetenza del Capo del Dipartimento
della Qualità dei prodotti agroalimentari e dei servizi MIPAF a dare esecuzione
ai regolamenti comunitari;
6) illegittima partecipazione dell’istituto
sperimentale della Cerealicoltura ad effettuare le prove agronomiche e le
analisi qualitative delle varietà di fumento duro;
7) illegittimo
coinvolgimento delle sole associazioni sementiere nelle procedure di verifica
della qualità;
8) illegittimità dell’intera lista delle varietà ammesse ad
usufruire del premio comunitario in quanto basata su indici di qualità ottenuti
da valori inattendibili dal punto di vista scientifico;
9) illegittimità
delle prove per violazione dei Reg. CE n. 2237/2004 e n. 1973/2004 in relazione
alle irregolarità commesse nella valutazione delle varietà di frumento
duro;
10) illegittima composizione della Commissione preposta alla
valutazione; incompetenza del Capo Dipartimento ad istituire la predetta
Commissione; illegittimità della partecipazione alla Commissione di soggetti in
conflitto di interessi;
11) illegittimità del Reg. CE n. 1782/2003 per
violazione dei principi di libertà di commercio e concorrenza di cui al Trattato
CE (ora TFUE), per difetto di motivazione e per il mancato riconoscimento
automatico delle “cultivar” già riconosciute di alta qualità a livello nazionale
e inserite nei disciplinari di produzione DOP;
12) illegittimità del
protocollo operativo nella parte in cui prevede la validità quinquennale
dell’elenco della varietà ammesse al premio.
Si è costituito in giudizio il
Ministero intimato eccependo dapprima l’inammissibilità del ricorso sotto vari
profili (difetto di giurisdizione e carenza di interesse) e chiedendone comunque
il rigetto perché infondato nel merito.
Con ordinanza n. 3570/2007, è stata
respinta la domanda di sospensiva.
Con motivi aggiunti depositati in giudizio
il 12 ottobre 2007, le ricorrenti hanno poi nuovamente dedotto l’illegittimità
delle prove condotte dal Laboratorio della sezione di merceologia dei prodotti
dell’Istituto sperimentale della Cerealicoltura (ISC) che, essendo privo della
qualifica di laboratorio ufficiale di analisi, non avrebbe potuto eseguire le
prove di qualità sulle sementi di frumento duro.
In vista della trattazione
del merito, le parti hanno depositato memorie argomentando ulteriormente ed
insistendo nelle loro rispettive conclusioni.
Alla pubblica udienza del 6
aprile 2011, la causa è stata trattenuta dal Collegio per la
decisione.

Motivi della decisione

1. Vanno, in via
preliminare, disattese le eccezioni di inammissibilità sollevate dal Ministero
resistente.
1.1 Con riferimento al difetto di Giurisdizione del giudice
amministrativo, è sufficiente osservare che le ricorrenti si dolgono, in
particolare, della legittimità di provvedimenti che, nel recepire la normativa
comunitaria in materia di premi tesi ad incentivare la coltivazione del frumento
duro di qualità, hanno disciplinato le modalità operative e, quindi, la
procedura per l’individuazione delle tipologie di sementi da ammettere, per la
loro qualità, al predetto premio. A ciò si aggiunga che le stesse ricorrenti
hanno censurato anche le modalità di analisi svolte dagli enti preposti per
l’individuazione delle tipologie di frumento duro di alta qualità.
In altre
parole, la prospettazione delle ricorrenti non ha riguardato la correttezza
della determinazione dei premi da corrispondere a coloro che ne avevano diritto
al di fuori dell’esercizio di un potere autoritativo da parte
dell’amministrazione interessata: l’impugnazione ha invece ad oggetto atti e
comportamenti riconducibili all’esercizio di un tale potere e dunque
appartenenti, ai sensi dell’articolo 7 c.p.a., alla giurisdizione del giudice
amministrativo (Cass. Civ., sez. un., 7 marzo 2011, n. 5353).
Nel caso di
specie, invece, come peraltro riconosciuto nello stesso decreto del 29 ottobre
2004, l’amministrazione resistente ha esercitato il proprio potere discrezionale
per individuare, con atto generale, le modalità di recepimento della normativa
comunitaria che, peraltro, non è diretta a regolare rapporti interprivastici
bensì pubblicistici, nel cui ambito è senz’altro riconducibile la finalità di
promuovere, in ambito europeo e, di conseguenza, nazionale, l’eccellenza nella
qualità del frumento duro (quindi un elemento di rilevante importanza
nell’alimentazione umana) attraverso l’erogazione di risorse economiche comunque
limitate.
L’utilizzo di poteri pubblicistici per recepire, con margini di
discrezionalità, una normativa comunitaria di diritto pubblico radica la
giurisdizione sugli atti impugnati in capo al giudice amministrativo.
1.2
Altrettanto infondata è l’eccezione di carenza di interesse secondo cui le
ricorrenti non riceverebbero alcuna utilità dall’annullamento della lista dei
prodotti ammessi al premio di che trattasi (D.M. 1° dicembre 2006).
È
evidente che la prospettazione delle ricorrenti, nel dedurre l’illegittimità
degli atti impugnati, mira a far valere, in via principale, l’interesse
strumentale alla “riscrittura”, conforme alla normativa, della procedura e delle
stesse operazioni di analisi, nel tentativo di provare l’errore in cui sarebbe
incorso il Ministero resistente quando non ha inserito nella lista dei
beneficiari le varietà “Appulo, “Daunio” ed “Arcangelo”.
Si tratta, invero,
di un interesse strumentale finalizzato anche ad un ristoro di carattere
economico che radica, in capo alle ricorrenti, l’interesse al ricorso che potrà
essere soddisfatto dall’amministrazione attraverso l’attività di conformazione
alle previsioni contenute nella pronuncia del giudice.
2. Passando al merito
della controversia, il Collegio ritiene di dover mutare, per ragioni di
consequenzialità logica, l’ordine di esame delle censure proposte dalle
ricorrenti, avendo alcune di esse carattere assorbente in ragione della loro
fondatezza.
3. Risulta, invero, fondato il quinto motivo con cui si deduce
l’incompetenza del Capo del Dipartimento della qualità dei prodotti
agroalimentari del Ministero delle Politiche Agricole nell’adottare il decreto
del 29 ottobre 2004 con cui sono state disciplinate le modalità operative di
esecuzione delle prove colturali per la verifica delle varietà di frumento duro
da ammettere al premio comunitario.
3.1 Al riguardo, la difesa erariale
sostiene che il Ministero resistente, con il decreto del 29 ottobre 2004, si è
limitato a recepire le previsioni contenute nella normativa comunitaria (in
particolare, il Reg. CE n. 2237/2003, poi sostituito dal Reg. CE n. 1973/2004).
Le disposizioni comunitarie, di contenuto dettagliato, sarebbero state
pedissequamente recepite dal citato Dicastero tanto da potersi parlare di
disciplina adottata nell’esercizio di un’attività vincolata.
In ragione di
ciò, la competenza ad adottare il citato decreto del 29 ottobre 2004 è stata
riconosciuta in capo al Capo Dipartimento del Dicastero e non al Ministro in
carica.
3.2 La prospettazione della difesa erariale risulta, invero, smentita
dallo stesso contenuto del provvedimento impugnato dove, nell’individuare i
criteri per la definizione della lista varietale, riconosce espressamente che,
con il citato decreto, “verranno definiti alcuni elementi discrezionali
contenuti nel Reg. CE n. 2237/2003” ed, in particolare, il numero dei testimoni,
i criteri per l’inclusione nelle prove di valutazione delle varietà iscritte nel
Registro nazionale, il numero dei macroareali e il numero e le modalità di
conduzione delle prove di valutazione.
Del resto, che il citato Reg. CE n.
2237/2003 abbia lasciato margini di discrezionalità nel recepimento da parte
degli Stati membri non risulta revocabile in dubbio: ad esempio, con riferimento
al numero dei testimoni, la normativa comunitaria ha fissato un numero minimo di
due varietà rimettendo, poi, alla scelta dei singoli Stati membri
l’individuazione delle concrete modalità operative (con il decreto del 29
ottobre 2004, infatti, è stato deciso di utilizzare cinque testimoni, tra cui la
varietà “Arcangelo”).
3.3 Con il citato decreto, poi, si è deciso di
ammettere alle prove di valutazione della qualità soltanto le varietà per le
quali il costitutore ovvero il responsabile della conservazione in purezza
avesse inoltrato apposita richiesta. Sul punto, va sin d’ora precisato che la
scelta del Ministero resistente risulta in contrasto con la previsione contenuta
nell’art. 7, comma 3, del Reg. CE n. 2237/2003 che non ammette tale impulso di
parte bensì dispone che “le varietà da esaminare sono quelle registrate nel
catalogo nazionale di ciascuno Stato membro, ad esclusione delle varietà per le
quali non si dispone di dati analitici relativi agli ultimi tre anni, in quanto
hanno cessato di essere utilizzate o certificate”.
3.4 Sempre nell’ambito
delle scelte rimesse allo Stato membro, il decreto dell’ottobre 2004, nel solco
della citata normativa comunitaria, ha previsto che ogni varietà sarebbe stata
oggetto di tre prove per ciascuno dei due macroareali individuati nel territorio
nazionale (ovvero Centro – Sardegna e Sud – Sicilia). In questo caso, il Reg. CE
n. 2237/2003 non fornisce indicazioni specifiche sul punto, limitandosi a
prevedere che ogni Stato membro “raffronta, nell’arco di un periodo di almeno
due anni, gli indici di qualità del frumento duro con quelli delle varietà
rappresentative a livello regionale”. Le modalità operative descritte nel
decreto dell’ottobre 2004 completano, al riguardo, la scarna disciplina
contenuta nella normativa comunitaria, a riprova della sussistenza di elementi
da colmare attraverso l’esercizio del potere riconosciuto all’amministrazione
resistente.
3.5 Lo stesso vale con riferimento al metodo di analisi delle
prove di qualità (ovvero tenore di proteine, peso specifico, bianco natura,
indice di giallo e qualità del glutine) per il quale il decreto in argomento ha
previsto metodologie, in alcuni casi, diverse da quelle indicate nei Regolamenti
CE n. 2237/2003 e n. 824/2000. In questo caso, le scelte effettuate dal
Ministero resistente risultano eccedere le indicazioni fornite dalla normativa
comunitaria in ordine alla metodologia di analisi tanto che l’esercizio del
potere non risulta conforme alle previsioni ivi contenute.
3.6 In sintesi,
con il decreto dell’ottobre 2004, il Ministero resistente, da un lato, ha
dettato disposizioni che hanno specificato modalità operative rimesse dalla
normativa comunitaria alle scelte dei singoli Stati membri, dall’altro, ha
indicato adempimenti che risultano addirittura in contrasto con alcune
disposizioni contenute nei Reg. CE n. 2237/2003 e 1973/2004 (come la
sottoposizione agli esami di qualità delle sole “cultivar” per le quali sia
stata presentata una domanda di parte ovvero la scelta di metodologie di analisi
che non rispecchiano quelle indicate nella normativa comunitaria), a riprova del
fatto che, in tale occasione, l’amministrazione non si è limitata ad eseguire
chiare e dettagliate disposizioni contenute nella normativa comunitaria, ma ha
proceduto a darne completa attuazione, specificando laddove era consentito
attraverso l’esercizio di un potere autoritativo ed, in alcuni casi, anche
derogandovi.
3.7 Da ciò emerge che, nella fattispecie in esame, deve trovare
applicazione l’art. 4, comma 3, della legge 29 dicembre 1990 n. 428 secondo cui
“il Ministro dell’agricoltura e delle foreste, nell’ambito della sua competenza,
adotta, con proprio decreto, d’intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano,
provvedimenti amministrativi relativi alle modalità tecniche e applicative, e
secondo criteri obiettivi in modo da garantire la parità di trattamento tra gli
agricoltori ed evitare distorsioni del mercato e della concorrenza, direttamente
conseguenti alle disposizioni dei regolamenti e delle decisioni emanati dalla
Comunità economica europea in materia di politica comune agricola e forestale,
al fine di assicurarne l’applicazione nel territorio nazionale”.
Ora, il
decreto applicativo del 29 ottobre 2004 (di attuazione del Reg. CE n. 2237/2003,
dettato per disciplinare le modalità operative per l’esecuzione delle prove
colturali necessarie per accertare le caratteristiche delle varietà di fumento
duro) non è stato adottato dal Ministro delle Politiche Agricole, Alimentari e
Forestali bensì dal Capo del Dipartimento della qualità dei prodotti
agroalimentari e dei servizi, ovvero da un organo che, ai sensi del citato art.
4 della legge n. 428 del 1990, deve ritenersi incompetente come, peraltro,
riconosciuto, in un caso analogo, dalla stessa giurisprudenza amministrativa
(Cons. St., sez. VI, 18 aprile 2007, n. 1784) la quale ha, al riguardo, avuto
modo di affermare che “l’adozione del decreto del Ministro delle Politiche
Agricole e Forestali del 5 agosto 2004, che ha disposto l’immediata entrata in
vigore del nuovo regime di aiuti comunitari di cui al regolamento CE n.
1782/2003, compete all’organo ministeriale, vertendosi, nella specie, in tema di
decreti da adottarsi (ai sensi dell’art. 4, comma 3, della L. n. 428/1990) dal
Ministro dell’agricoltura e delle foreste, nell’ambito della sua competenza,
d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e
le province autonome di Trento e di Bolzano, relativi alle modalità tecniche e
applicative, e secondo criteri obiettivi, in modo da garantire la parità di
trattamento tra gli agricoltori ed evitare distorsioni del mercato e della
concorrenza, direttamente conseguenti alle disposizioni dei regolamenti e delle
decisioni emanati dalla Comunità economica europea in materia di politica comune
agricola e forestale, al fine di assicurarne l’applicazione nel territorio
nazionale”.
3.8 Né può ritenersi che l’art. 4 della legge 428 del dicembre
1990 sia stato superato dall’introduzione del regime di separazione tra atti di
indirizzo politico e atti di gestione, introdotto negli anni “90, in quanto
trattasi di una normativa speciale (la legge n. 428 del 1990) che riconosce
espressamente la competenza del Ministro ad adottare atti che non possono essere
considerati di mera gestione in quanto, come riconosciuto dalla giurisprudenza
citata, richiedono la conclusione di intese con organismi di raccordo e tendono
a garantire la parità di trattamento tra gli agricoltori e ad evitare
distorsioni del mercato e della concorrenza, tanto da rendere necessario
l’intervento dell’alto vertice politico.
3.9 Non può, invece, ritenersi, come
prospettato dalle ricorrenti, che le disposizioni di attuazione del Reg. CE n.
2237/2003 avrebbero dovuto essere adottate con la procedura prevista dall’art.
17 della legge n. 400 del 1988 (regolamento di competenza del Consiglio del
Ministri, adottato con DPR) in quanto le modalità operative di cui al decreto
del 29 ottobre 2004 non hanno carattere normativo poiché mancano dell’elemento
dell’astrattezza e non vanno ad innovare l’ordinamento giuridico bensì
costituiscono esercizio di un potere autoritativo riconosciuto dalla normativa
comunitaria, la cui attuazione è stata demandata all’adozione di un atto
amministrativo generale.
4. Allo stesso modo fondate risultano le censure
contenute nel secondo, terzo e quarto motivo, con le quali si deduce
l’illegittimità della mancata valutazione delle varietà “Appulo e Daunia”,
sebbene iscritte nel Registro nazionale e l’illegittimità della valutazione di
altre varietà invece non iscritte nel predetto Registro.
Come si è avuto modo
di accennare nel punto precedente, con il decreto 29 ottobre 2004, si è deciso
di ammettere alle prove di valutazione della qualità soltanto le varietà per le
quali il costitutore ovvero il responsabile della conservazione in purezza
avessero inoltrato apposita richiesta.
4.1 La scelta del Ministero resistente
risulta in contrasto con la previsione contenuta nell’art. 7, comma 3, del Reg.
CE n. 2237/2003, che non prevede tale impulso di parte bensì dispone che “le
varietà da esaminare sono quelle registrate nel catalogo nazionale di ciascuno
Stato membro, ad esclusione delle varietà per le quali non si dispone di dati
analitici relativi agli ultimi tre anni, in quanto hanno cessato di essere
utilizzate o certificate”.
Ciò ha determinato che, rimettendo la scelta della
sottoposizione delle “cultivar” all’impulso di parte, per l’annata 2004/2005, le
varietà “Appulo e Daunia”, anche in ragione della mancanza di adeguata
pubblicità dell’inizio delle operazioni di valutazione (comunicate con nota del
MIPAF del 29 ottobre 2004 alle sole associazioni sementiere, con obbligo di
invio dei campioni di sementi entro il 10 novembre 2004), non sono state
sottoposte a valutazione sebbene iscritte nel Registro nazionale della varietà.

Ciò ha determinato che, in assenza di una valutazione degli indici di
qualità nell’arco di un biennio come richiesto dall’art. 7 del Reg. CE n.
2237/2003 (ovvero per le annate 2004/2005 e 2005/2006), le predette varietà
(analizzate solo per l’annata 2005/2006) non hanno completato il ciclo biennale
di valutazione necessario ai fini dell’ammissione al premio di che
trattasi.
Ed invero, sebbene per l’anno 2005/2006, sempre con l’impulso di
parte, i costitutori delle varietà erano a conoscenza dei tempi e delle modalità
di valutazione essendo contenuti nel decreto 29 ottobre 2004, pubblicato sulla
G.U.R.I. (Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana) del 24 dicembre 2003,
per l’annata precedente (anno 2004/2005), la pubblicità dell’inizio delle
operazioni di valutazione è stata garantita con la predetta nota del 29 ottobre
2004 inviata alle associazioni sementiere, che però non ha assicurato la
conoscibilità (presunta) da parte di tutti gli operatori interessati.
A ciò
si aggiunga che non risulta altresì smentito che, in ragione della richiesta di
parte, sono state oggetto di valutazione anche varietà non iscritte nel Registro
nazionale (K26) e che, dopo essere state analizzate, sono state, infine, ammesse
alla fruizione del premio specifico con il DM 1° dicembre 2006.
4.2 La
contrarietà della previsione contenuta nel decreto 29 ottobre 2004 con l’art. 7,
comma 3, del Reg. CE n. 2237/2003 e la mancanza di adeguata pubblicità
dell’inizio delle operazioni di valutazione per l’annata 2004/2005 convincono il
Collegio della fondatezza delle censure dedotte al riguardo dalle
ricorrenti.
5. Anche il primo motivo (con cui viene dedotta l’illegittimità
dell’esclusione della varietà “Arcangelo” dalla lista delle varietà ammesse al
premio comunitario di cui al D.M. 1° dicembre 2006 posto che la predetta
varietà, nel biennio 2004/2005 e 2005/2006, ha costituito il metro di paragone
qualitativo per le altre varietà sottoposte alla prova di qualità) si rivela
fondato.
Risulta invero contraddittorio che, da un lato, la varietà
“Arcangelo” viene assunta a rango di testimone (ovvero di varietà da utilizzare
come parametro di riferimento – pari a 100 – per valutare la qualità delle altre
varietà di frumento duro) e, poi, all’esito delle prove di valutazione, lo
stesso “cultivar” non ha raggiunto i requisiti minimi (pari a 98) per essere
ammesso al premio di che trattasi.
Ed invero, la normativa comunitaria basa
le modalità di valutazione su operazioni di raffronto tra le varietà più
rappresentative e certificate (c.d. “testimoni” a cui assegna un indice pari a
100) e le altre “cultivar” che, rapportate alle prime, devono raggiungere un
indice di qualità non inferiore a 98, al di sotto del quale non possono essere
ammesse al premio di qualità.
Ora, non è revocabile in dubbio che la validità
delle valutazioni effettuate dagli organismi di certificazione individuati dal
Ministero resistente è subordinata al fatto che l’indice di qualità (100) delle
varietà “testimone” non sia smentito da successive analisi in quanto, in caso
contrario, tutti i parametri di qualità basati sul confronto con il “testimone”
(che, successivamente, non si è rivelato tale) perdono di ogni
attendibilità.
Da ciò derivano due sole alternative possibili: o la varietà
“Arcangelo” conserva l’indice di qualità pari a 100 tanto da essere ammessa al
premio con conseguente validità degli esiti delle altre “cultivar” derivanti dai
confronti con il predetto “testimone”, ovvero l’attività di raffronto non è
attendibile perché basata su un parametro (la varietà “Arcangelo”) che non
possedeva i requisiti imposti dalla normativa comunitaria.
Né può ritenersi
che le predette valutazioni conservino la loro validità in ragione del fatto che
il protocollo operativo di cui al decreto 29 ottobre 2004, nel prevedere
l’utilizzazione di cinque “testimoni” (e non due), ha poi disposto che “nella
lista….saranno incluse le varietà che hanno fatto registrare indici di qualità
(IGQ), riferito alla media dei testimoni, uguali o superiori a 98, in almeno la
metà dei campi realizzati nel biennio”.
Anche in questo caso, non può non
rilevarsi un’incongruenza nell’attuazione della normativa comunitaria posto che
la citata disposizione, riferendosi alla media dei testimoni, sembra ammettere
che l’indice di qualità di quelle varietà possa essere inferiore a 100.
Ora,
sebbene il decreto del 2004 abbia scelto di utilizzare cinque varietà di
testimoni, in linea con la normativa comunitaria, ciò che non risulta
sostenibile è che sia possibile fare riferimento a “testimoni” che non si
attestino sull’indice massimo di qualità (100), il che presuppone che tutte le
varietà utilizzate a tal fine devono possedere quel parametro.
L’art. 7,
comma 3 (ultimo cpv), del Reg. CE n. 2237/2003 fissa l’indice medio di qualità
delle varietà rappresentative in punti 100, a prescindere dal numero di quelle
individuate come tali.
Da ciò deriva che ogni “testimone” individuato dallo
Stato membro deve avere un indice di qualità pari a 100 e, come tale, non può
essere escluso dal premio di che trattasi, pena l’inattendibilità di tutte le
operazioni di valutazione basate sul confronto con un testimone privo di quelle
caratteristiche.
6. La riconosciuta fondatezza delle censure esaminate
consente di ritenere assorbite le ulteriori doglianze proposte dalle ricorrenti
e ciò è sufficiente per l’adozione di una pronuncia di accoglimento del ricorso
introduttivo del giudizio.
Tuttavia, il Collegio, nell’ottica di chiarire i
confini dell’attività conformativa dell’amministrazione, ritiene di doversi
pronunciare sul motivo (il sesto) con cui le ricorrenti deducono l’illegittimità
della partecipazione dell’Istituto sperimentale della Cerealicoltura (ICR) ad
effettuare le prove agronomiche e le analisi qualitative delle varietà di grano
duro, ciò per un presunto conflitto di interessi essendo anch’esso costitutore
di alcune “cultivar”.
6.1 In questo caso, la censura si rivela infondata in
quanto non è il semplice dubbio di parzialità dell’azione che determina
l’illegittimità della partecipazione dell’organismo all’effettuazione delle
analisi di qualità.
La valutazione di parzialità va, invero, condotta in
concreto ed, al riguardo, si ritiene che le modalità operative dettate
dall’amministrazione resistente fossero in grado di escludere i rischi
contemplati dalle ricorrenti.
Ed invero, risulta che le varietà sono state
trasmesse dall’ENSE (Ente nazionale sementi elette) al CRAISC in forma anonima
ed, in questo modo, sono state sottoposte alle prove di valutazione della
qualità.
L’esito delle predette prove di qualità sono state, poi, trasmesse
al Ministero resistente per essere sottoposte alla valutazione finale della
Commissione a ciò preposta.
Ora, a fronte di tali modalità operative, non è
sostenibile che l’ISC abbia condotto le analisi con parzialità e, comunque, le
ricorrenti non hanno apportato concreti elementi in grado di supportare quanto
affermato nella censura in esame.
6.2 Tali argomentazioni sono sufficienti
anche per respingere le censure dedotte nei motivi aggiunti dell’ottobre 2007,
anche perché il Reg. CE 29 aprile 2004, n. 882/2004 – richiamato dalle
ricorrenti a supporto della propria tesi – non risulta applicabile alla
fattispecie in esame in quanto “relativo ai controlli ufficiali intesi a
verificare la conformità alla normativa in materia di mangimi e di alimenti e
alle norme sulla salute e sul benessere degli animali”.
7. In conclusione, il
ricorso introduttivo del giudizio va accolto nei sensi di cui in motivazione e,
per l’effetto, va annullato il decreto 29 ottobre 2004, e gli atti adottati in
via consequenziale, pure oggetto di impugnazione. I motivi aggiunti vanno invece
respinti.
8. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate
nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione
Seconda Ter) definitivamente pronunciando, così dispone:
– accoglie il
ricorso introduttivo del giudizio nei sensi di cui in motivazione e, per
l’effetto, annulla gli atti impugnati;
– respinge i motivi
aggiunti.
Condanna il Ministero resistente al pagamento in favore delle
ricorrenti delle spese processuali che si liquidano in euro 2.000,00
(duemila/00) oltre IVA e CPA. Ordina che la presente sentenza sia eseguita
dall’autorità amministrativa.