Sono costituzionalmente illegittimi gli articoli 3, 4, 6, comma 1, e
7 del decreto-legge 22 novembre 2004, n. 279 (Disposizioni urgenti per
assicurare la coesistenza tra le forme di agricoltura transgenica, convenzionale
e biologica), convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio
2005, n. 5.
Per conseguenza sono illegittimi altresì gli articoli 5, commi 3
e 4, 6, comma 2, e 8 della suddetta legge.

Il decreto legge n.
279 del 2004, poi convertito con modificazioni con la legge n. 5 del 2005, è
intervenuto a disciplinare la delicatissima materia della coesistenza “pacifica”
tra colture transgeniche, tradizionali e biologiche, inserendosi in un complesso
assetto normativo diviso tra legislazione comunitaria e nazionale e
costituendone anzi, per certi versi, la punta di diamante nella sua dichiarata
finalità di fissare i principi fondamentali della materia, articolati in
periglioso equilibrio tra esigenze e interessi plurimi, spesso di difficile
compatibilità reciproca.
Si trattava, infatti, riconosciuta ormai la piena
legittimità delle coltivazioni OGM, purché autorizzate, di salvaguardare la
libertà di iniziativa economica senza peraltro pregiudicare l’ambiente e la
salute, tenendo pure d’occhio il diritto di scelta del consumatore, nonché la
qualità e tipicità della produzione agroalimentare nazionale.
Nell’ottica
della legge n. 5 questo equilibrio doveva trovare il proprio asse portante nel
c.d. “principio di coesistenza” in virtù del quale l’esercizio di taluna delle
coltivazioni sopra indicate deve avvenire senza che possa essere compromesso lo
svolgimento delle altre. Ciò deve essere attuato, sempre secondo la legge, in
modo da tutelare la peculiarità e specificità produttiva di ciascuna delle
coltivazioni, evitando la commistione tra sementi transgeniche e quelle
convenzionali e biologiche, e infine mantenendo le coltivazioni transgeniche
nell’ambito di filiere produttive separate.
Fin qui i principi generali della
nuova materia (art. 1 e 2), che si sono salvati dalla falcidia della Corte
costituzionale, mentre le successive disposizioni, che intendevano tradurli più
concretamente in atto, sono quasi integralmente cadute al vaglio della Corte per
invasione della competenza regionale.
Ma andiamo con ordine, cominciando con
il ripercorrere con l’aiuto dei giudici il reticolo normativo in cui la legge n.
5 si andava – e in parte continua ancora – a incastrarsi come la tessera di un
mosaico che non è forse esagerato dire che contribuisce a delineare il profilo
del nostro futuro come consumatori e abitanti di questo pianeta.
Se si
esclude l’incerto avvio normativo dei primi anni ’90, il primo vero caposaldo
comunitario in materia è la direttiva 2001/18/CE del 12 marzo 2001.
Essa si
occupa della emissione deliberata nell’ambiente e della immissione in commercio
di OGM, vincolate a restrittive procedure autorizzative, fondate a loro volta su
di una penetrante valutazione, caso per caso, degli eventuali rischi per
l’ambiente e la salute umana derivanti dall’impiego di OGM.
La decisione
della Commissione n. 2002/623/CE del 24 luglio 2002 è, poi, intervenuta per
stabilire i criteri cui attenersi per la valutazione del rischio ambientale,
anche con particolare ed espresso riferimento alle “pratiche agricole”.
A sua
volta il reg. CE n. 1829/2003 del 22 settembre 2003 ha disciplinato gli alimenti
e i mangimi OGM, tra l’altro interpolando nella dir. 2001/18/CE un art. 26 bis
riferito proprio alla «coesistenza tra culture transgeniche, convenzionali ed
organiche».
Sopraggiunge ancora la raccomandazione 2003/556/CE del 23 luglio
2003 con cui la Commissione ha indicato le linee-guida da seguire per attuare
tale coesistenza, ponendo come sua esplicita premessa il principio che
«nell’Unione europea non deve essere esclusa alcuna forma di agricoltura,
convenzionale, biologica e che si avvale di OGM». Essa circoscrive il proprio
ambito operativo ai soli “aspetti economici connessi alla commistione tra
culture transgeniche e non transgeniche”, in relazione alle “implicazioni” che
l’impiego di OGM può comportare sulla “organizzazione della produzione
agricola”.
Completa il quadro normativo comunitario la decisione 2003/653/CE
della Commissione europea del 2 settembre 2003 con cui è stato respinto un
progetto di legge del Land dell’Austria superiore, che pretendeva di vietare in
via generale sul proprio territorio l’utilizzo di OGM al fine di proteggere i
sistemi di produzione agricola tradizionali. In tale occasione si è affermato
che gli Stati membri non possono impedire la coltivazione delle sementi OGM
autorizzate, anche se possono invocare se del caso la “clausola di salvaguardia”
di cui all’art. 23 della dir. 2001/18/CE in relazione a specifici OGM.
Sul
piano nazionale va ricordato che si è data attuazione a quest’ultima direttiva
con il D.Lgs. 8 luglio 2003 n. 224, che ha dettato una analitica e complessa
disciplina degli OGM con la finalità di «proteggere la salute umana, animale e
l’ambiente relativamente alle attività di rilascio di organismi geneticamente
modificati». Tale obiettivo deve essere garantito attraverso una rigorosa
«valutazione del rischio per l’agrobiodiversità, i sistemi agrari e la filiera
agroalimentare, in conformità alle prescrizioni stabilite dal decreto». I
criteri per la corretta valutazione del rischio sono, poi, stati fissati con
decreto interministeriale del 19 gennaio 2005.
È in questo contesto che si
inserisce la legge n. 5 del 2005, sottoposta al vaglio della Corte ad opera
della Regione Marche, che aveva promosso il ricorso sotto vari profili (tutti
poi respinti), tra cui quello (che ha, invece, avuto successo) inerente la
lesione che tale atto dello Stato avrebbe apportato alle prerogative
costituzionali riconosciute dall’art. 117 Cost. alle regioni nelle materie
sottratte in tutto o in parte alla competenza statale.
Uno dei punti che non
sono stati accolti, ma che merita sottolineare, atteneva alla presunta mancanza
dei requisiti di necessità e urgenza che ai sensi dell’art. 77 Cost. possono
giustificare l’esercizio di potere legislativo da parte del Governo con
l’emanazione di decreti legge (da ratificare o meno da parte del Parlamento nei
successivi 60 giorni). In proposito la Corte ha evidenziato che esisteva per il
legislatore statale la necessità di superare con tempestività la situazione
prodottasi per effetto della vigenza di diverse leggi regionali prescriventi il
divieto o modalità restrittive di impiego di OGM autorizzati dalla Comunità
europea, situazione che andava emendata con la sollecitudine dettata dalla
attualità di un contrasto con il diritto comunitario, e che pure determinava
l’esigenza di stabilire, pur nel doveroso rispetto delle competenze regionali,
un procedimento di attuazione del principio di coesistenza tra colture.
Gli
ulteriori passaggi attraverso cui è scandita la motivazione della Corte partono
dalla puntualizzazione che, dei vari profili che attengono agli OGM, è di
competenza statale esclusiva la tutela dell’ambiente ed è di competenza
concorrente con quella regionale la tutela della salute.
Si è poi rammentato
che il principio di coesistenza tra colture transgeniche, biologiche e
convenzionali rappresenta la sintesi fra divergenti interessi di rilievo
costituzionale, costituiti dalla libertà di iniziativa economica
dell’imprenditore agricolo e dall’esigenza che tale libertà non sia esercitata
in contrasto con l’utilità sociale, recando danni eccessivi all’ambiente e/o
alla salute. L’imposizione di limiti all’esercizio della libertà di iniziativa
economica, sulla base dei principi di prevenzione e precauzione nell’interesse
dell’ambiente e della salute umana, non può che essere attribuita alla legge
statale per ragioni di trattamento uniforme sull’intero territorio
nazionale.
È stato, perciò, sulla base di tali richiami che la Corte ha
ritenuto legittimi gli artt. 1 e 2 della legge n. 5/2005, in quanto
disciplinanti il quadro generale di riferimento in materia.
Diverso il
giudizio espresso a proposito delle altre disposizioni di dettaglio attraverso
le quali il legislatore statale aveva preteso di regolare le modalità di
applicazione della coesistenza tra colture OGM e le altre, anche presidiandone
il rispetto con specifiche previsioni sanzionatorie (sia penali che
amministrative).
Si è osservato che gli aspetti produttivi della coltivazione
costituiscono il «nocciolo duro della materia agricoltura», che è di competenza
regionale esclusiva. E difatti la legge n. 5/2005 intende palesemente
disciplinare la produzione agricola in presenza anche di colture
transgeniche.
Ora, è vero – osserva la Corte – che questa disciplina può
essere accompagnata dal parallelo esercizio della legislazione statale in ambiti
di esclusiva competenza dello Stato (come i profili di responsabilità dei
produttori agricoli: tanto che l’art. 5 della legge esaminata non è stato
toccato sul punto) e può altresì essere “ingabbiata” nelle maglie larghe di
principi fondamentali di derivazione statuale, ove vengano in gioco materie
legislative di tipo concorrente.
Tuttavia, i restanti articoli della legge n.
5/2005 vanno in modo inammissibile a impattare su prerogative inalienabili delle
regioni e delle province autonome di Trento e Bolzano, come ad esempio la
previsione che queste adottino i piani di coesistenza con provvedimenti
amministrativi, anziché con atti di legge regionale nella materia
agricola.
È, dunque, l’appartenenza, diretta o indiretta, delle norme
censurate alla sfera della agricoltura che conclama l’illegittimità della
normazione statale a discapito di quella, esclusiva, delle regioni.
Si è così
praticamente fatta “tabula rasa” della legge scrutinata, e non è qui il caso di
porre in discussione le ragioni di stretto diritto che hanno indotto la Corte a
decidere in tal modo.
Resta che si è, però, aperto un vuoto preoccupante
perché la genericità delle indicazioni sopravvissute alla declaratoria di
illegittimità – ossia le finalità di tutela della biodiversità, della scelta dei
consumatori, della qualità e tipicità della produzione agroalimentare,
unitamente al principio di coesistenza delle colture – non scongiura, a nostro
avviso, il serio pericolo che le singole regioni si muovano in ordine sparso e
contraddittorio in una materia tanto delicata.
È pur vero che tale
preoccupazione non dovrebbe tanto indirizzarsi a paventare un eccesso di
liberalizzazione, dal momento che le regioni avevano finora dimostrato semmai un
atteggiamento opposto, restrittivo. Ciò nonostante, sembra che la stessa Corte
lasci spazio per una (opportuna) predeterminazione a livello centrale di
ulteriori principi di indirizzo generale, almeno per quegli aspetti che, oltre
alla tutela dell’ambiente, possano pure riguardare – come non pare dubbio che
sia per gli OGM – profili di tutela della salute.