È legittimo il decreto interministeriale 26 luglio 2017 in materia di etichettatura della pasta di grano duro.

Il decreto interministeriale 26 luglio 2017 del Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali e del Ministero dello Sviluppo economico sull’obbligo per i produttori di pasta di indicare in etichetta il Paese di coltivazione del grano e il Paese di molitura è stato più volte “salvato” dalla scadenza del regime transitorio ivi previsto (la scadenza del 31 dicembre 2023 sembra sia stata prorogata di un altro anno con un nuovo decreto ministeriale, che però non risulta ancora pubblicato sulla Gazzetta ufficiale).
Con la finalità di tutela dell’informazione ai consumatori, il decreto ha stabilito per le paste alimentari di grano duro l’indicazione in etichetta del nome del Paese nel quale è stato coltivato il grano duro e del nome del Paese nel quale è stata ottenuta la semola di grano duro. Considerato il deficit produttivo italiano in tale settore e la conseguente necessità di approvvigionarsi all’estero, la nuova disciplina ha provocato la sollevazione di alcune tra le grandi industrie pastaie, che l’hanno impugnato davanti al Tar fin dalla sua emanazione (anche se la decisione è intervenuta sei anni dopo!) sotto profili di carattere procedimentale e sostanziale, di cui diamo di seguito conto relativamente agli aspetti che ci sembrano più interessanti. Cominciamo con il dire che i giudici amministrativi hanno respinto il ricorso su tutta la linea.
Sulla presunta violazione dell’articolo 26 del regolamento (UE) 1169/2011 è stata affermata la competenza dello Stato italiano a intervenire come ha fatto, in assenza dell’adozione da parte della Commissione europea degli atti esecutivi, essendo consentito dall’articolo 38 di dettare, nelle more, una disciplina nazionale – corredata dalla clausola di cedevolezza – dell’etichettatura dell’origine della materia prima, al fine di garantire una maggiore sicurezza e trasparenza verso i consumatori. Né ciò interferisce con il principio eurounitario di libera circolazione delle merci, poiché le nuove prescrizioni non si applicano ai prodotti legalmente fabbricati o commercializzati in un altro Stato membro dell’UE o di un Paese terzo.
Quanto al presunto vizio di eccesso di potere, in quanto il decreto non perseguirebbe l’interesse dei consumatori, bensì quello particolaristico di cui sono portatori i produttori italiani di grano, il Tar ha obiettato che, al contrario, il decreto si uniforma alla finalità del regolamento (UE) 1169/2011 di valorizzare la trasparenza dell’informazione al consumatore per favorirne la libera e consapevole scelta di acquisto.
È stata pure ritenuta destituita di fondamento l’asserita illegittimità concretizzata nella cosiddetta “discriminazione al rovescio”, penalizzante i produttori italiani di pasta rispetto a quelli di altro Paese UE (non sottoposti a tale regime nazionale), in virtù dell’esplicita introduzione nel decreto della clausola di mutuo riconoscimento, che consente ai primi di commercializzare all’estero pasta prodotta in Italia senza dover applicare la disciplina del decreto impugnato.
Quanto alla previsione di una sanzione amministrativa ai sensi dell’articolo 18, comma 2, della legge 109/1992 (relativo alle violazioni di etichettatura), che sarebbe illegittima in quanto introdotta da un atto non avente forza di legge (il decreto interministeriale, appunto), il Tar osserva che la norma sanzionatoria ben può essere integrata nei suoi aspetti tecnici da una fonte di rango inferiore.
Quest’ultimo punto non ci pare, però, del tutto convincente. L’affermazione di principio è senza dubbio corretta. La questione è, tuttavia, se nel caso ci troviamo davvero di fronte ad un intervento propriamente tecnico.
Premesso che con la legge 689/1981 il legislatore ha adeguato il sistema sanzionatorio amministrativo al principio di legalità già in vigore per le sanzioni penali, per cui solo la “legge” può stabilire la sanzione (articolo 1), consideriamo quanto accade per esempio con il reato di cui all’articolo 5 della legge 283/1962. Le ipotesi di cui alle lettere c), g) e h) richiedono indubbiamente che sia la normazione di carattere tecnico, di regola di emanazione ministeriale, a stabilire quali sono i valori rispettivamente di cariche microbiche ammissibili, ovvero gli additivi o i fitofarmaci consentiti ovvero ancora i valori massimi di loro residui nell’alimento.
Nel nostro caso, invece, il decreto ha introdotto di bel nuovo un obbligo (con la relativa sanzione) non previsto dalla legislazione nazionale né tantomeno europea. Tanto è vero che quando il legislatore italiano ha voluto – e bisognerebbe poi vedere se poteva farlo – introdurre degli obblighi di etichettatura (appositamente sanzionati) non previsti dalla normativa europea, lo ha fatto con legge (decreto legislativo 145/2017 sull’obbligo di indicazione del luogo dello stabilimento o di confezionamento; articolo 4, comma 49 bis, della legge 350/2003 sul luogo di coltivazione o allevamento della materia prima agricola per il “Made in Italy”). Ci parrebbe, allora, che almeno per questo aspetto (sanzionatorio) il decreto abbia ecceduto i limiti delle sue prerogative normative.