In materia di etichettatura il Tar condivide l’impostazione della Autorità
garante della concorrenza e del mercato che con ordinanza istruttoria n.
1609/2010 ha, infatti, ritenuto che le misure introdotte dal D.M. n. 8077/2009,
oltre a costituire attuazione dell’obbligo di etichettatura ora imposto dalla
normativa comunitaria, sono volte alla salvaguardia dei consumatori ed alla
trasparenza del mercato, oltre che al contrasto delle frodi anche se possono
aggravare le imprese destinatarie di ulteriori adempimenti burocratici, non
risultano sproporzionate rispetto al raggiungimento dell’obiettivo ora imposto
dal Reg. CE n. 182/2009.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il
Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda
Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1185 del 2010, proposto
da:
Federazione Nazionale del Commercio Oleario – FEDEROLIO, P.C. Spa, C.D.C.
Spa, A.O.V. Spa, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore,
rappresentate e difese dall’avv. Enrico Scoccini, con domicilio eletto in Roma,
via G.B. Vico, 31;
contro
Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e
Forestali, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi,
12;
per l’annullamento
– del decreto n. 8077/09 del 10 novembre 2009
(pubblicato sulla GURI – serie generale – n. 12 del 16 gennaio 2010) recante
“disposizioni nazionali relative alle norme di commercializzazione dell’olio di
oliva” di cui al regolamento (CE) n. 182/2009 della Commissione del 6 marzo 2009
che modifica il regolamento (CE) n. 1019/2002 (obbligo di tenuta dei registri
per i frantoi, imprese di confezionamento e commercianti all’ingrosso).
Visti
il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio
del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali;
Viste le
memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza
pubblica del giorno 4 maggio 2011 il Primo Ref. Daniele Dongiovanni e uditi, ai
preliminari, l’avv. Scoccini per le ricorrenti e l’avv. dello Stato Dettori per
il Ministero resistente;

Svolgimento del processo

Con
il ricorso in esame, FEDEROLIO (associazione che rappresenta imprese di
confezionamento e commercio all’ingrosso nel settore degli oli vegetali
commestibili) ed alcune aziende operanti nella lavorazione e nel confezionamento
dell’olio di oliva a livello industriale hanno impugnato, per l’annullamento,
previa sospensione dell’esecuzione, il decreto n. 8077/09 del 10 novembre 2009
(pubblicato sulla GURI – serie generale – n. 12 del 16 gennaio 2010) con cui il
Ministero resistente ha adottato le “disposizioni nazionali relative alle norme
di commercializzazione dell’olio di oliva”, ciò in attuazione del regolamento
(CE) n. 182/2009 della Commissione del 6 marzo 2009 che, nel modificare il
regolamento (CE) n. 1019/2002, ha reso obbligatoria sulle etichette
l’indicazione dell’origine dell’olio di oliva e della provenienza del
prodotto.
In estrema sintesi, il predetto decreto ha imposto a frantoi,
imprese di confezionamento e commercianti all’ingrosso la tenuta di registri
unitamente ad una serie di adempimenti ivi contemplati, obblighi contestati
dalle ricorrenti con i motivi che seguono:
1) violazione di legge; violazione
dei principi fondamentali dell’ordinamento interno e comunitario; eccesso di
potere per illogicità e contraddittorietà manifesta; disparità di
trattamento.
Il regolamento CE n. 182/2009 che il Ministero resistente ha
voluto attuare con il decreto impugnato risponde all’esigenza di stabilire norme
di commercializzazione dell’olio di oliva dettando specifiche norme in materia
di etichettatura in modo da garantire la doverosa informazione dei
consumatori.
Le previsioni contenute nel decreto n. 8077/2009 recano una
serie di adempimenti che esulano dagli obblighi imposti dal predetto regolamento
comunitario come, ad esempio, la natura degli incombenti, i soggetti
interessati, l’aspetto sanzionatorio, il rispetto del diritto di riservatezza e
di tutela del know how.
In particolare, il Ministero resistente ha introdotto
un sistema aggiuntivo di informazioni amministrative e contabili non contemplate
nella normativa comunitaria con le quali, tra l’altro, si prevede quanto
segue:
– gli obblighi contenuti nel decreto impugnato sono imposti non solo
alle imprese di confezionamento, come stabilito dalla normativa comunitaria, ma
anche a soggetti diversi come i frantoi, i commercianti di oli sfusi e i
trasportatori;
– è necessario registrare i cali di lavorazione con modalità
che si pongono, peraltro, in contrasto con le normativa fiscale vigente.
Le
disposizioni contenute nel decreto impugnato sono inutili ed irragionevoli in
quanto la verifica della provenienza della materia prima (ovvero la questione
della tracciabilità del prodotto) si può assicurare attraverso il controllo
delle fatture di acquisto, sia nel caso di olio nazionale che in quello di olio
comunitario.
Il decreto impugnato impone, invece, la registrazione di tutti i
movimenti dell’olio all’interno dello stesso stabilimento di confezionamento
(filtrazioni, miscelazioni, operazioni di confezionamento, i movimenti di
magazzino); tali adempimenti si rivelano oltremodo irragionevoli in caso di oli
etichettati come le miscele di oli comunitari e non comunitari.
Anche il
passaggio tra il sistema cartaceo di registrazione e quello telematico si rivela
vessatorio anche perché ciò impone adempimenti quotidiani gravosi e
l’adeguamento si rivela particolarmente costoso per le imprese del
settore;
2) violazione di legge; eccesso di potere per illogicità, erroneità
e disparità di trattamento manifesta.
Le misure imposte dal decreto impugnato
creano effetti distorsivi nel mercato di riferimento in quanto da tali obblighi
sono esonerati i produttori agricoli che sono i protagonisti della filiera
dell’olio.
L’obbligo informativo, per i produttori agricoli, si ritiene
infatti assolto attraverso i dati disponibili nel GIS (sistema informativo
territoriale), nel SIAN (sistema informativo agricolo nazionale) e nella
documentazione amministrativa e contabile.
Ciò, oltre a provocare effettivi
distorsivi della concorrenza, mette nelle condizioni gli olivicoltori di
commercializzare oli di origine non controllata;
3) violazione dei principi
generali in materia di sanzioni amministrative ex legge n. 689/1981.
L’art.
10 del decreto n. 8077/2009 prevede che, in caso di violazione delle
disposizioni ivi contenute, si adottano, ove applicabili, le sanzioni
amministrative di cui al D.lgs n. 225 del 2005 e n. 109 del 1992.
Ciò
costituisce una grave violazione del principio di legalità imposto dall’art. 1
della legge n. 689 del 1981 secondo cui le sanzioni possono essere imposte solo
in forza di una norma di legge.
Peraltro, le sanzioni richiamate nel decreto
impugnato sono abnormi rispetto alle fattispecie contenute nel decreto
impugnato;
4) eccesso di potere; illogicità; disparità di trattamento;
ingiustizia manifesta.
Le sanzioni previste dal D.lgs n. 225 del 2001,
richiamato nel decreto impugnato, sono particolarmente gravose se rapportate ai
minuziosi adempimenti previsti dal DM n. 8077/2009.
Senza considerare, poi,
la disparità di trattamento evidente in ragione del fatto che i produttori di
olio non sono soggetti ai prescritti adempimenti di cui al decreto impugnato e,
di conseguenza, alle sanzioni ivi previste;
5) violazione di legge;
violazione del diritto alla riservatezza dei dati aziendali; eccesso di potere;
illogicità manifesta e disparità di trattamento.
Le imprese soggette agli
obblighi di cui al decreto impugnato devono, tra l’altro, registrarsi nel SIAN
le cui informazioni, secondo quanto previsto nell’art. 5, commi 6 e 7, sono rese
disponibili al Ministero resistente, all’ICQRF (Istituto centrale della tutela
della qualità e repressione frodi dei prodotti agroalimentari) e alle
Regioni.
A sua volta, l’art 7 del decreto prevede che “il SIAN rende
accessibili alle organizzazioni professionali e di categoria, le informazioni
aggregate concernenti le attività delle imprese registrate”.
Ciò costituisce
una violazione del diritto di riservatezza dei dati aziendali che è in grado di
provocare effetti distorsivi della concorrenza tra le imprese del settore anche
perché le informazioni di che trattasi hanno carattere strategico per la vita
aziendale (elenco fornitori, elenco clienti, quantità acquistate e vendute, dati
giornalieri di produzione, il modus operandi come i movimenti interni e la
composizione delle miscele.
Si è costituito in giudizio il Ministero
resistente chiedendo il rigetto del ricorso perché infondato nel merito.
Con
ordinanza n. 1103/2010, è stata respinta la domanda di sospensiva.
Con
ordinanza istruttoria n. 1609/2010 sono stati chiesti chiarimenti al Ministero
resistente in ordine all’attuazione delle disposizioni dettate dal Regolamento
CE n. 182/2009 ed è stata disposta una verificazione, ai sensi dell’art. 66 del
D.lgs n. 104/2010, incaricando l’Autorità Garante della Concorrenza e del
Mercato di accertare l’impatto concorrenziale delle misure adottate dal
Ministero resistente con il D.M. n. 8077/2009 nei confronti di frantoi, di
imprese di confezionamento e di commercianti all’ingrosso nel settore oleario,
ma non degli olivicoltori, impatto che avrebbe dovuto essere valutato a livello
sia nazionale (tra coloro che sono soggetti al D.M. n. 8077/2009 e gli
olivicoltori) sia comunitario, se sussistente.
Il Ministero resistente e
l’Autorità garante della Concorrenza e del mercato hanno adempiuto a quanto
disposto con l’ordinanza, provvedendo al deposito delle rispettive
relazioni.
In prossimità della trattazione del merito, le ricorrenti hanno
depositato memoria, confutando alcuni aspetti delle predette relazioni
istruttorie ed insistendo per l’accoglimento dell’impugnativa.
Alla pubblica
udienza del 4 maggio 2011, la causa è stata trattenuta dal Collegio per la
decisione.

Motivi della decisione

1. Anzitutto, va
precisato quanto segue:
– il Reg. CE n. 182/2009, nel modificare il
regolamento (CE) n. 1019/2002, ha reso obbligatoria sulle etichette
l’indicazione dell’origine dell’olio e della provenienza del prodotto, lasciando
poi agli Stati membri le modalità attuative di tali misure;
– il Ministero
resistente ha dato attuazione alle predette prescrizioni attraverso l’adozione
del D.M. n. 8077/2009 che ha previsto l’introduzione di un registro di carico e
scarico da vidimare presso l’ICQRF (organo del Ministero delle Politiche
Agricole incaricato di prevenire e reprimere le frodi comunitarie) ovvero presso
gli uffici regionali competenti, da detenere presso la sede legale dell’impresa,
dove registrare, entro un determinato periodo di tempo, tutti i movimenti
interni ed esterni della merce e le fasi di lavorazione dell’olio di oliva. I
soggetti tenuti all’adozione del predetto registro sono i frantoi, i
confezionatori di olio ed i commercianti di olio sfuso. Altresì, i frantoi ed i
confezionatori di olio sono tenuti alla registrazione presso il SIAN;
– sono
esentati dal rispetto delle prescrizioni contenute nel predetto decreto n.
8077/2009 gli olivocoltori e i frantoi che confezionano o moliscono olio
proveniente, in via esclusiva, dagli uliveti di cui sono titolari.
2. Ciò
premesso, può passarsi ad esaminare il primo motivo del ricorso con cui si
lamenta l’irragionevolezza delle misure contenute nel decreto impugnato.
La
doglianza è infondata.
Il Collegio ritiene, invero, di condividere le
considerazioni formulate, in particolare, dall’Autorità garante della
concorrenza e del mercato con la relazione redatta in esecuzione dell’ordinanza
istruttoria n. 1609/2010.
L’Autorità ha, infatti, ritenuto che le misure
introdotte dal D.M. n. 8077/2009, oltre a costituire attuazione dell’obbligo di
etichettatura ora imposto dalla normativa comunitaria, sono volte alla
salvaguardia dei consumatori ed alla trasparenza del mercato, oltre che al
contrasto delle frodi, tanto che, anche se possono aggravare le imprese
destinatarie di ulteriori adempimenti burocratici, non risultano sproporzionate
rispetto al raggiungimento dell’obiettivo ora imposto dal Reg. CE n.
182/2009.
Ciò posto, deve aggiungersi che, in disparte il fatto che la
Commissione europea non ha, peraltro, svolto rilievi sul contenuto delle misure
introdotte dal D.M. n. 8077/2009, il Ministero resistente, nell’intento di
garantire la trasparenza delle informazioni relative al prodotto “olio di oliva”
in Italia e contrastare le contraffazioni e le truffe nel settore, ha inteso
introdurre una serie di adempimenti uniformi a livello nazionale che
garantissero un sistema standardizzato di tracciabilità del prodotto e che
dessero assicurazione circa l’immodificabilità dei dati.
Tale esigenza, come
segnala il Ministero resistente (e non smentito sul punto dalla parte
ricorrente), è il frutto anche dell’esperienza maturata dagli organi di
controllo competenti che hanno registrato numerosi casi di contraffazione nel
settore di riferimento.
L’introduzione di tali adempimenti risulta peraltro
giustificato dal fatto che il settore oleario italiano importa dall’estero
partite di prodotto necessarie per il soddisfacimento del consumo interno ma
anche per incrementare, attraverso miscelazioni, il flusso delle
esportazioni.
Ciò ha reso necessario, ai fini della tracciabilità, introdurre
una serie di adempimenti che garantiscano il controllo di tali movimentazioni e
rendere trasparente il mercato del settore di che trattasi.
Ora, sebbene
l’adeguamento a tali adempimenti burocratici possa, tra l’altro, rivelarsi
costoso per le imprese interessate, ciò tuttavia costituisce l’assolvimento di
un obbligo comunitario che è stato concretizzato dallo Stato italiano con misure
che non risultano sproporzionate né irragionevoli rispetto alle finalità sottese
alla normativa comunitaria ed alla situazione concreta del settore oleario
nazionale.
3. Anche il secondo motivo si rivela infondato (riguardante la
mancata inclusione tra i destinatari dei produttori agricoli che
commercializzano solo olio di oliva prodotto dalle proprie aziende).
Anche in
questo caso, risultano condivisibili le argomentazioni svolte dall’Autorità
garante della concorrenza e del mercato nella verificazione disposta con la
predetta ordinanza istruttoria, anche nell’ottica di verificare la sussistenza
di eventuali effetti discorsivi della concorrenza di tale esclusione.
Ed
invero, oltre a quanto riferito nel precedente punto 2., l’Autorità ha avuto
modo di precisare che la diversità degli obblighi imposti alle diverse categorie
trova giustificazione in ragione della diversa situazione oggettiva in cui le
differenti categorie si trovano ad operare.
In quest’ottica, si deve
considerare l’oggettiva minore facilità con cui i produttori agricoli possono
porre in essere condotte truffaldine sulla provenienza dell’olio, anche perché
le verifiche su tali soggetti sono effettuate attraverso l’utilizzo del SIGC
(sistema integrato di gestione e controllo) in cui sono reperibili tutte le
informazioni riferite a ciascuna azienda, presenti nella banca dati del
SIAN.
Da ciò, l’Autorità ha desunto che, nel caso di specie, non rileva il
problema dell’eventuale effetto distorsivo della concorrenza in quanto, seppure
i produttori agricoli hanno adempimenti burocratici meno gravosi rispetto alle
altre imprese del settore, ciò è tuttavia giustificato dalla diversa situazione
oggettiva in cui versano le differenti categorie del settore, diversità peraltro
rispettose del principio di proporzionalità sopra invocato.
Il Collegio
condivide tali argomentazioni, dal che deriva il rigetto della censura in
esame.
4. Infondate, poi, si rivelano le censure contenute nel terzo e quarto
motivo (da trattare congiuntamente perché connesse) con cui le ricorrenti
deducono l’illegittimità dell’art. 10 del decreto n. 8077/2009 (dove si prevede
che, in caso di violazione delle disposizioni ivi contenute, si adottano, ove
applicabili, le sanzioni amministrative di cui al D.lgs n. 225 del 2005 e n. 109
del 1992), per violazione del principio di legalità imposto dall’art. 1 della
legge n. 689 del 1981.
È sufficiente, al riguardo, osservare che l’art. 10
del DM n. 8077/2009 non introduce alcuna nuova sanzione amministrativa, bensì si
tratta di una norma ricognitiva di fattispecie sanzionatorie fissate dalle norme
di rango primario ivi indicate.
Ciò che si vuole dire è che, come si evince
dallo stesso inciso contenuto nella norma del decreto citata (“ove
applicabili”), la violazione delle prescrizioni contenute nel decreto
costituisce fonte di illecito amministrativo laddove la fattispecie è
inquadrabile, a livello interpretativo, in quelle previste dai decreti
legislativi n. 225 del 2005 e n. 109 del 1992.
La fonte normativa
dell’illecito non va dunque individuata nel decreto impugnato e nelle relative
prescrizioni, ma nelle disposizioni di rango primario ivi richiamate, che sono
da ritenersi comunque applicabili alla specie, anche a prescindere da tale
esplicito richiamo.
Il principio di legalità imposto dapprima dalla
Costituzione e, di conseguenza, dall’art. 1 della legge n. 689 del 1981 risulta,
quindi, rispettato.
5. Con l’ultimo motivo, le ricorrenti lamentano la
violazione del diritto alla riservatezza dei dati aziendali.
La doglianza è
infondata.
È sufficiente, al riguardo, osservare che la circostanza per cui,
ai sensi degli artt. 5, commi 6 e 7, del decreto impugnato, i dati e le
informazioni delle imprese del settore presenti nel SIAN sono resi disponibili
al Ministero delle Politiche Agricole, all’IRCQF ed alle Regioni competenti
risponde ad esigenze e finalità di interesse pubblico anche perché tali notizie
sono fornite a soggetti pubblici per lo svolgimento delle funzioni di rispettiva
competenza.
Tali soggetti pubblici, peraltro, sono obbligati a registrarsi
presso il SIAN, il che consente di poter risalire alle interrogazioni svolte dai
predetti enti, ciò a garanzia della sicurezza nel trattamento dei dati di che
trattasi.
La stessa disponibilità di dati non è, invece, riconosciuta alle
organizzazioni di categoria alle quali sono fornite solo informazioni aggregate
che non ledono il diritto alla riservatezza dei dati delle imprese del
settore.
5. In conclusione, il ricorso deve essere respinto.
6. Le spese
di giudizio possono essere compensate tra le parti, attesa la novità delle
questioni affrontate con il ricorso in esame.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione
Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe
proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza
sia eseguita dall’autorità amministrativa.