Nonostante che la specifica questione posta all’attenzione
dell’alto giudice comunitario sia ora superata anche legislativamente – e
vedremo in che modo – la decisione che commentiamo non è priva di interesse
perché permette di riepilogare il meccanismo che presidia alla libera
circolazione delle merci (anche alimentari) nel mercato comune.
Come è noto,
fin dal 1.1.1993 sono venute meno le barriere doganali all’interno dell’Unione
europea, sicché – in linea di principio – non possono essere opposte limitazioni
da parte dei singoli Stati membri alla introduzione sul proprio territorio di
merci provenienti da altro Paese partecipante all’Unione. Tanto più si può
comprendere la rilevanza di tale regola oggi che il numero dei Paesi membri si è
elevato a venticinque.

In verità la giurisprudenza della Corte di giustizia era
pervenuta a tale conclusione già molto prima, allorché aveva “inventato” il
principio del c.d. “mutuo riconoscimento”: basandosi sull’allora art. 30 del
Trattato – che vietava, come oggi l’art. 28 – non solo il contingentamento
esplicito delle merci, ma altresì le misure di effetto equivalente a restrizioni
quantitative all’importazione – la Corte aveva stabilito che ciascun prodotto,
che fosse legalmente fabbricato e/o commercializzato in uno Stato membro, doveva
poter essere liberamente esportato in qualsiasi altro Stato della Comunità,
senza che quest’ultimo potesse opporre la non conformità del prodotto alla
propria legislazione nazionale.
Questa giurisprudenza aveva all’epoca destato
qualche perplessità tra i commentatori con particolare riguardo ai prodotti
alimentari, poiché si paventava che ciò avrebbe portato a un appiattimento verso
il basso della loro qualità media. Questo discorso ci porterebbe troppo lontano
per poterlo affrontare qui e ora. Ci limitiamo a dire che il fenomeno temuto si
è combattuto e si combatte innalzando la qualità dei prodotti nazionali e
proteggendone le peculiari caratteristiche attraverso le registrazioni
comunitarie (che, non per niente, hanno avuto un’impennata in questi
anni).
Il principio della libera circolazione delle merci non è, però,
assoluto. Infatti, l’attuale art. 30 del Trattato (precedente art. 36) consente
allo Stato membro, ove la materia non sia ancora armonizzata a livello
comunitario, di applicare la propria legislazione – e, dunque, opporre
restrizioni o divieti all’importazione – ove possa essere dimostrata la
necessità di tutela di interessi più importanti come, per quello che più attiene
agli alimenti, la salute o altre esigenze imperative dirette alla difesa dei
consumatori. Ma non basta. Infatti, la prevalenza dell’interesse protetto – e
confliggente con quello puramente commerciale di libertà degli scambi – deve
essere, altresì, calibrato su un criterio di proporzionalità, nel senso che, a
parità di efficacia, deve essere scelta la misura restrittiva meno dannosa per
la circolazione dei beni.
La violazione di questi principi, in quanto
discendenti direttamente dal Trattato, può essere fatta valere dagli interessati
davanti al giudice nazionale, che potrà, ricorrendone il caso, disapplicare la
norma interna non conforme ai principi comunitari. D’altra parte – e questa è
stata la procedura a monte della decisione in commento – l’art. 226 del Trattato
CE consente alla Commissione europea di richiamare lo Stato membro al rispetto
della normativa comunitaria e, in assenza di risposte soddisfacenti da parte di
questo, adire la Corte di giustizia per vedere dichiarare l’inottemperanza dello
Stato membro alla normativa comunitaria.
Venendo al nostro caso, bisogna
ricordare che l’art. 8, D.Lgs. 111/1992 (in materia di prodotti destinati a una
alimentazione particolare) prevedeva la necessità di apposita autorizzazione
ministeriale per la produzione e importazione di alimenti indicati
nell’allegato, tra cui quelli per sportivi. Viceversa, per tutti gli altri
alimenti disciplinati dal decreto, ma non compresi nell’allegato, la loro
commercializzazione era soggetta soltanto alla “notifica”
dell’etichetta.
Nella specie un produttore britannico si era lamentato con la
Commissione europea a seguito delle difficoltà incontrate nella
commercializzazione sul mercato italiano di barrette energetiche e bevande
reidratanti, proprio perché carenti di apposita autorizzazione ministeriale.
Aggiungeva il fabbricante estero che le autorità italiane gli avevano comunicato
che avrebbe potuto liberamente commercializzare il suo prodotto a seguito di una
semplice notifica dell’etichetta, ove avesse eliminato dall’imballaggio la
dicitura “sport”.
La Commissione aveva instaurato un contraddittorio con lo
Stato italiano in occasione del quale quest’ultimo si era limitato ad opporre
generiche esigenze di tutela della salute. La Commissione aveva così avviato una
procedura d’infrazione contro l’Italia.
La Corte, investita della questione,
ha in primo luogo osservato che imporre al produttore estero di soggiacere alla
procedura di autorizzazione amministrativa costituiva certamente, di per sé, una
restrizione alla commercializzazione del prodotto sul territorio italiano, anche
in ragione dei costi ad essa inerenti. Ne conseguiva che, secondo la Corte, la
normativa nazionale costituiva una misura di effetto equivalente.
Restava
l’altro punto da approfondire: se, cioè, ricorresse una qualche giustificazione,
tra quelle autorizzate dal Trattato, per la procedura che lo Stato italiano
pretendeva di imporre al fabbricante comunitario.
La Corte ha risposto
negativamente al quesito, osservando che il governo italiano non aveva precisato
quali studi scientifici o rapporti medici avallassero la tesi della sussistenza
di un interesse di tutela della salute dei consumatori, né in quale altro modo
la libera commercializzazione del prodotto britannico ledesse altri prioritari
interessi di difesa del consumatore (osserviamo che la possibilità offerta al
produttore estero di risolvere la questione semplicemente ritoccando l’etichetta
deponeva certo per l’assenza di preoccupazioni per la tutela della salute). La
Corte ha, pertanto, riconosciuto l’illegittimità della normativa nazionale
rispetto ai principi del Trattato.
Bisogna, peraltro, ricordare che nel
frattempo la legislazione interna è cambiata sul punto. Infatti, la legge
comunitaria 2002 (L. 3.2.2003, n. 14) con l’art. 28 ha riformato il D.Lgs.
111/1992. In particolare sono state espressamente abrogate quelle disposizioni
dell’art. 8 che avevano innescato il ricorso della Commissione (il quale ultimo
ha sicuramente avuto un peso nella scelta riformatrice). Ne è derivato che
attualmente per tutti gli alimenti dietetici e simili è sufficiente la notifica
dell’etichetta al Ministero della salute al momento della prima
commercializzazione.