REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il
Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 5 del 2007, proposto
da:Baccetti Paolo, rappresentato e difeso dall’avv. Claudio Fiori, con domicilio
eletto presso Paolo Piemontese in Firenze, via Lamarmora N.55;
contro
Comune di Grosseto,in persona del Sindaco del Comune di Grosseto,
rappresentati e difesi dall’avv. Paolo Stolzi, con domicilio eletto presso Paolo
Stolzi in Firenze, via dei della Robbia N. 67; Ministero della Salute
Dipartimento, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distr.le dello Stato,
domiciliata per legge in Firenze, via degli Arazzieri 4;
nei confronti
di
Regione Toscana in persona del Presidente P.T., rappresentato e difeso
dall’Enrico Baldi, domiciliata per legge in Firenze, piazza dell’Unita’ Italiana
N. 1; Asl 9 – Grosseto, rappresentato e difeso dall’avv. Riccardo Brogi, con
domicilio eletto presso Segreteria T.A.R. in Firenze, via Ricasoli N. 40;
per l’annullamento
dell’ordinanza 27 ottobre 2006 n. 525 con la
quale il Comune di Grosseto, nell’ambito del programma di sorveglianza nazionale
dell’influenza aviaria, dispose il vincolo sanitario degli avicoli presenti
nell’allevamento del ricorrente in loc. Principina Terra (Grosseto), nonché
dell’ordinanza 2 novembre 2006 n. 528 con la quale il Comune di Grosseto dispose
nel suddetto allevamento il sequestro ed il successivo abbattimento di “tutto
l’effettivo delle varie specie aviarie” presenti sull’area con l’obbligo di
distruggere i prodotti zootecnici e le strutture non disinfettabili, presenti in
allevamento nonché di condizionare i tempi ed i modi dell’eventuale
ripopolamento dell’allevamento al conforme parere del Dipartimento Prevenzione
Az. U.S.L. 9 di Grosseto e del Centro di Referenza per l’influenza aviaria di
Padova, nonché di tutti gli atti presupposti.
e per la condanna del Sindaco
di Grosseto al risarcimento del danno patito, sotto più profili dal ricorrente e
quantificabili nella misura di 1 900.000,00 oppure di quella minore o maggiore
che risulterà di giustizia.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Vista l’ordinanza 16 gennaio
2008 n. 18 con cui questa Sezione ha disposto l’integrazione del contraddittorio
mediante notifica dell’atto introduttivo al Ministero della Sanità (recte
Salute), alla Regione Toscana ed all’Azienda U.S.L. (recte U.S.L.-9) di
Grosseto, cui il ricorrente ha provveduto in data 4-28 e 29 febbraio 2008.
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Sindaco di Grosseto, quale
autorità sanitaria locale, della Reg. Toscana, dell’Az. U.S.L. 9 di Grosseto e
del Ministero della Salute prima e di poi del Ministero del Lavoro, della Salute
e delle Politiche Sociali;
Viste le memorie difensive presentate dalle parti
costituite;
Visti tutti gli atti di causa;
Designato relatore il Cons.
Lydia Ada Orsola Spiezia;
Uditi, alla pubblica udienza del 15 luglio 2008, i
difensori presenti per le parti.
Ritenuto e considerato in fatto e diritto
quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. Nell’ambito del
Programma nazionale di monitoraggio per l’influenza aviaria, disposto dal Min.
Salute nel maggio 2006, il Dipartimento prevenzione dell’Az. U.S.L. 9 di
Grosseto, Servizio Veterinario, effettuò due controlli, in aprile ed ottobre
2006, presso l’allevamento di germani reali all’aperto situato in loc.
Principina a Terra di cui è titolare da oltre 15 anni il sig. Paolo Baccetti,
che lo gestisce personalmente.
L’allevamento, che è situato al centro di un
vasto sistema di zone umide (di interesse anche internazionale) e nelle
vicinanze di un luogo (frequentato da cacciatori) ed a circa Km 2 dalla
discarica pubblica in loc. Strillaie, si estende per circa 3 ettari, è
frazionato in settori mediante sbarramenti a reti verticali ed è completamento
delimitato da reti perimetrali ed aeree, predisposte per impedire
l’allontanamento degli animali; l’allevamento è popolato anche da fagiani,
codoni, anatre mandarine e spose, oche e alzavole con una popolazione avicola
complessiva stimabile, all’epoca dei prelievi sierologici del 2006, in circa
10.000esemplari (vedi memoria Az. USL-9 Grosseto).
A seguito del secondo
controllo, in data 13 ottobre 2006 (effettuato su capi non resi identificabili),
l’Istituto Zooprofilattico Sperimentale, riscontrata la presenza di anticorpi di
influenza aviaria (H5) su 19 dei 40 campioni esaminati, trasmise tempestivamente
l’esito dell’accertamento (con nota 26 ottobre 2006) al Servizio Veterinario
della Azienda U.S.L. 9 di Grosseto.
Pertanto in conformità alle direttive
contenute nel Piano di monitoraggio sierologico, il Sindaco di Grosseto, quale
autorità sanitaria locale, con ordinanza 27.10.2006 n. 525 dispose il vincolo
sanitario dell’allevamento del sig. Baccetti, unitamente alle altre misure
connesse necessarie per le ulteriori verifiche cliniche e diagnostiche (previste
dallo specifico
Regolamento di sorveglianza nazionale dell’influenza
aviaria), mentre in pari data al proprietario veniva altresì notificato il
verbale di vincolo sanitario e quello di ispezione effettuata dall’Az. Sanitaria
9 di Grosseto in cui si dava atto del prelievo di 40 temponi cloacali e
tracheali e 7 campioni di feci (e del censimento degli esemplari di germani
reali, computato in 8300), inviati, poi, per le analisi al Centro di Referenza
nazionale di Padova.
1.1. Poiché il Centro Referenza di Padova in data 30
ottobre 2006 aveva comunicato di aver identificato nei campioni prelevati un
virus del sottotipo H5 (appartenente ad un ceppo a bassa patogenicità), la
Regione Toscana chiese indicazioni specifiche al Ministero Salute, Dipartimento
Sanità pubblica Veterinaria, che (in data 31 ottobre 2006 ed in conformità
all’avviso espresso dallo stesso Centro di Referenza Nazionale) esprimeva parere
favorevole allo abbattimento dei capi presenti nell’azienda in questione,
completato dall’adozione di tutte le misure igienico-sanitarie volte alla
decontaminazione successiva; in pari data 31 ottobre 2006 la Regione Toscana
trasmetteva il parere all’Azienda USL 9 di Grosseto che il 2 novembre 2006 (con
nota A. 1/2411) invitava formalmente il Sindaco di Grosseto ad adottare il
conseguente provvedimento di abbattimento dei germani reali dell’allevamento in
questione, allegando anche i modelli di ordinanza; quindi, facendo espresso
riferimento al contenuto del parere espresso al Ministero Salute dal Centro di
Referenza per l’influenza aviaria di Padova, il Sindaco di Grosseto ha ordinato
il sequestro dell’allevamento del sig. Baccetti nonché l’abbattimento di tutte
le specie aviarie ivi presenti e – tra l’altro – la distruzione dei prodotti
zootecnici e delle strutture non disinfettabili, disponendo altresì, che
l’eventuale ripopolamento sia definito, quanto ai tempi e modi su parere
conforme del Dipartimento prevenzione dell’Az.USL 9 di Grosseto e del Centro di
Referenza di Padova.
1.2. Avverso le ordinanze del Sindaco di Grosseto 27
ottobre 2006 n. 525 e 2 novembre 2006 n. 528, nonché gli atti connessi, ha
proposto il ricorso in epigrafe il proprietario dell’allevamento in questione,
chiedendone l’annullamento per i seguenti articolati motivi:
1) Incompetenza
del Sindaco, quale autorità sanitaria locale, a disporre l’abbattimento di tutte
le specie aviarie presenti nell’allevamento per violazione della legge n.
218/1988, art. 2, e del DPR n. 656/1996 art. 5.
Ad avviso del ricorrente la
legge n. 218/1988, art. 2, attribuirebbe all’allora Ministro della Sanità la
competenza a disporre l’abbattimento degli animali infetti o sospetti di
infezione o contaminazione; categorie individuate dal DPR n. 656/1996
2)
Difetto d’istruttoria e carenza presupposti per disporre il vincolo
sanitario dell’allevamento(con specifico riferimento all’ordinanza n.
525/2006).
In primo luogo i risultati delle analisi svolte dall’Istituto
Zooprofilattico del Lazio e della Toscana(anticorpi presenti in bassa
concentrazione in 15 dei 40 campi esaminati) non giustificherebbero l’ordinanza
di vincolo; in secondo luogo, poi, mancherebbe il presupposto per l’adozione di
provvedimenti restrittivi, consentiti solo in presenza di “volatili sospetti di
infezione”.
3) Difetto d’istruttoria, carenza dei presupposti per il
sequestro dell’allevamento nonché contrarietà ai principi di buona amm.ne per
violazione dei criteri indicati nella direttiva C.E.2005/94.
Poiché dei 40
campioni prelevati uno solo aveva dato risultato positivo per la presenza del
virus H5, l’abbattimento di oltre 10.000 esemplari di germano reale sarebbe
stata disposta senza sapere che il virus apparteneva al ceppo N, e cioè a bassa
patogenicità (LPA), ma soltanto sulla base della convinzione che tale specie
avicola sarebbe un naturale serbatoio, mentre, per altro verso, in contrasto con
la direttiva C.E. 2005/94 non si sarebbe tenuto conto né del fatto che si
trattava di influenza aviaria a bassa patogenicità né di altri elementi quale il
numero di aziende nella zona, i rischi per la salute pubblica ed altri simili;
irragionevolmente, tra l’altro, l’Azienda sanitaria non avrebbe compiuto
accertamenti né sui fagiani e sulle altre specie avicole presenti (fagiani
risultati negativi ai test compiuti dopo l’abbattimento) né sui volatili
selvatici reperibili negli appostamenti lacustri di caccia vicini all’area
dell’allevamento né sull’acqua prelevata all’interno dell’allevamento e dai
laghi confinanti.
5) (recte 4) violazioni del DPR n. 656/1996, art. 9, con
specifico riguardo alla clausola dell’ordinanza n. 528/2006 che subordina
l’eventuale ripopolamento dell’allevamento ai pareri del Dipartimento
Prevenzione dell’Azienda USL 9 di Grosseto e del Centro di Referenza di Padova.
Illegittimamente l’amministrazione, in materia regolata dal DPR n. 656/1996,
art. 9, (per la durata minima delle misure igieniche applicabili nella zona
infetta dopo le operazioni di disinfezione), non avrebbe motivato la previsione
di misure cautelative di durata temporale maggiore, utilizzando-invece- uno
strumento contingente per giungere di fatto e senza motivo alla revoca delle
autorizzazioni di cui il ricorrente conserva la titolarità.
1.2.1. Infine il
ricorrente ha chiesto il riconoscimento del diritto al risarcimento dei danni
derivatigli dall’illegittimità dell’ordinanza di abbattimento, quantificandolo
in primo luogo in euro 70.850,00 quale ulteriore indennizzo(spettante ai sensi
del D. Min. Salute 20.7.1989 n. 298) da sommare a quello già liquidatogli di
euro 123.632,07 sulla base di un valore per il germano reale fissato dalla
commissione in euro 16,40 a capo, anziché nel maggior importo di euro 60,00 a
capo indicato dal ricorrente: in secondo luogo il pregiudizio da stress
psicologico, da danno esistenziale, perdita di avviamento commerciale e perdita
integrale dell’investimento fatto negli anni per la realizzazione della
struttura ed i successivi ammortamenti viene computato in euro 1.700.000,00 e,
quindi, complessivamente in euro 1.900.000,00, da cui va detratto l’importo di
euro 123.632,70 già riconosciuto al ricorrente quale indennizzo determinato
nella nota 21.11.2006 dalla Reg.Tosca Dir. Gen. Diritto Salute del D. Min. San.
n. 298/1989, oppure nella somma minore o maggiore che risulterà di giustizia.
Pertanto viene chiesta la corrispondente condanna del Sindaco di Grosseto al
pagamento della somma come sopra determinata, previa consulenza tecnica di
ufficio volta ad accertare(mediante l’esame dei rapporti di prova redatto dal
Centro Nazionale di referenza di Padova) la carenza dei presupposti tecnici
richiesti dalla normativa vigente per l’adozione dell’ordine di abbattimento
nonché l’entità del danno patito alla luce dei profili illustrati nella domanda
di risarcimento.
1.3. Si è costituito in giudizio nell’aprile 2007 il
Sindaco di Grosseto, quale autorità sanitaria locale, che ha chiesto il rigetto
del ricorso e di poi, con memoria del gennaio 2008, ha preliminarmente eccepito
la carenza di legittimazione passiva del Sindaco e medesimo con riguardo alla
domanda di risarcimento del danno di cui dovrebbero- a suo dire-rispondere lo
Stato o la Regione oppure l’Azienda USL-9 di Grosseto(in qualità di soggetto
erogatore degli indennizzi spettanti agli allevatori);nel merito ha puntualmente
controdedotto alle avverse censure, insistendo per il rigetto in toto del
ricorso.
Con memoria del 5 gennaio 2008 il ricorrente ha chiesto che questo
TAR Toscana disponga l’integrazione del contraddittorio mediante la chiamata in
giudizio del Ministero della Salute e, comunque, ha ulteriormente illustrato le
proprie doglianze.
Con ordinanza 16 gennaio 2008 n. 18 questa sezione
dispose l’integrazione del contraddittorio nei confronti del Ministero della
Sanità (recte Salute) e dell’ASL di Grosseto(recte n. 9 di Grosseto), nonché
della Regione Toscana; soggetti che si sono costituiti in giudizio nel giugno e
luglio 2008, chiedendo il rigetto del ricorso.
1.3.1. Con successiva memoria
difensiva il Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali
(succeduto al Min. Salute a seguito dell’accorpamento di ministeri disposto con
Decreto legge 16.5.2008 n. 85 conv. in legge 14.7.2008 n.121) ha eccepito la
propria carenza di legittimazione passiva con riguardo alla domanda di
risarcimento del danno, asserendo che le ordinanze impugnate, (configurabili
come contingibili e urgenti) sarebbero rientrate nell’esercizio di funzioni di
competenza dell’organo di vertice del Comune, e non dell’ufficiale di Governo;
nel merito, poi, ha chiesto in via subordinata di respingere in toto il ricorso
perché infondato.
Con memoria del 3 luglio 2008 la Regione Toscana, dopo
aver ribadito la competenza del Sindaco di Grosseto all’adozione delle ordinanze
impugnate, con riguardo alla domanda di risarcimento del danno, ha eccepito
l’inammissibilità di ogni doglianza in materia di indennizzo (calcolato dalla
Commissione regionale in euro 123.632,00 circa) a causa della mancata
impugnazione dell’atto di liquidazione, mentre, quanto al risarcimento vero e
proprio, ha escluso la presenza dei presupposti della domanda sia perché i
provvedimenti impugnati non erano illegittimi sia perché il ricorrente in via
subordinata, non aveva offerto nessuna prova del danno subito; né poteva
ammettersi la C.I.U. per colmare il deficit probatorio.
Infine con memorie
del 1 luglio e del 4 luglio 2008, nell’imminenza della trattazione della causa,
il ricorrente ed il Sindaco di Grosseto hanno ulteriormente illustrato le
proprie conclusioni, insistendo(rispettivamente) nell’accoglimento del ricorso,
previa audizione di testi su alcuni fatti e disposizione di consulenza tecnica
d’ufficio su altri, e nel rigetto del medesimo.
Si è costituita in
giudizio(in data 3 luglio 2008) anche l’Azienda USL 9 di Grosseto che dopo
un’accurata ricostruzione dell’iter procedurale che si è concluso con l’adozione
dei provvedimenti impugnati, ha puntualmente replicato alle censure del
ricorrente, chiedendo, nelle sue conclusioni, che il ricorso sia respinto in
toto, previa dichiarazione di inammissibilità della C.T.U. e che, in via
ulteriormente subordinata, la condanna pro quota al risarcimento del danno sia
limitata al solo danno patrimoniale da quantificarsi secondo equità e/o previa
consulenza tecnica.
Alla pubblica udienza del 15 luglio 2008, uditi i
difensori presenti per le parti, la causa è passata in decisione.
2.
Premesso quanto sopra in fatto, in diritto la controversia concerne la pretesa
illegittimità delle ordinanze con cui il Sindaco di Grosseto ha disposto,
dapprima, il vincolo sanitario e, di poi, l’abbattimento nel più breve tempo
possibile delle specie aviarie allevate dal ricorrente(circa 8.000 esemplari di
germano reale oltre ad un centinaio di fagiani e di altre specie di anatidi)
nella sua azienda in Loc. Principina Terra(Grosseto) che si estende su un’area
di circa 3 ettari e comprende una serie di vasche di acqua a ricambio continuo,
essendo situato al centro di un complesso sistema di zone umide(che divide la
città di Grosseto dal mare) nel quale sono ricompresi coltivazioni di riso
nonché;nella zona umida Loc. Strillaie a poche centinaia di metri
dall’allevamento, la discarica a cielo aperto del Comune di Grosseto.
8.1.
Preliminarmente va esaminata l’eccezione di carenza di legittimazione passiva,
sollevata dal Ministero della Salute, del Lavoro e delle Politiche sociali con
la conseguente istanza di estromissione dal giudizio: ad avviso del Ministero,
infatti, la chiamata in giudizio, a seguito di ordinanza collegiale che
disponeva l’integrazione del contraddittorio, sarebbe basata sull’erroneo
presupposto che, poiché le ordinanze di abbattimento impugnate sarebbero state
emesse dal Sindaco di Grosseto come Ufficiale di Governo, e non come organo di
vertice dell’ente locale, la domanda di risarcimento del danno formulata dal
ricorrente doveva essere rivolta alla competente amministrazione statale, e non
al Comune di Grosseto.
L’eccezione non appare condivisibile.
Invero,
anche a prescindere dall’imputabilità delle ordinanze in questione all’attività
svolta dal Sindaco quale autorità sanitaria locale(come si dirà innanzi), il
collegio ritiene che il Ministero della Salute sia stato, comunque,
correttamente chiamato in giudizio in quanto titolare di compiti e funzioni di
prevenzione e tutela della sanità pubblica veterinaria e degli alimenti (in sede
sia nazionale sia europea), nel cui svolgimento ha, tra l’altro, predisposto
negli anni 2005 e 2006 specifici piani di monitoraggio nazionale dell’influenza
aviaria nel pollame e nei volatili selvatici in ottemperanza alla necessità di
controllo ed indagine rappresentate dalla Commissione europea nelle decisioni
2005/464/CE del 21 giugno 2005 e 2006/101/CE del 6 febbraio 2006.
La
Commissione europea, infatti, in attenta considerazione del rischio che i virus
dell’influenza aviaria a bassa patogenicità(LPAI, sottotipi H5 e H7) possono
mutare in virus ad alta patogenicità, se introdotti in popolazioni avicole
domestiche anche a causa del passaggio di volatili selvatici migratori, ha da
tempo predisposto un sistema di “sorveglianza attiva” strutturato in modo da
garantire l’attivazione di un sistema di allerta rapido per la diagnosi precoce
dell’eventuale presenza negli allevamenti dei suddetti sottotipi H5 e H7
dell’influenza aviaria.
Alla luce degli esposti elementi, pertanto, il
collegio ritiene che il Ministero della Salute abbia un qualificato interesse a
sostenere la legittimità delle ordinanze impugnate, considerato anche che il
Dipartimento per la Sanità pubblica veterinaria del Min. della Salute ha
partecipato al procedimento per l’adozione dell’ordine di abbattimento, facendo
proprio il parere in tali sensi espresso(su richiesta specifica della Regione
Toscana) dal Centro di Referenza Nazionale per l’influenza aviaria al fine di
mettere in atto “tutte le prescrizioni volte a ridurre il rischio sanitario
nell’azienda in questione”(vedi nota Min. Sal. Uff. VIII ex D.G.V.A. del 31
ottobre 2006).
Pertanto, con le precisazioni sopraesposte, ad avviso del
collegio non sussistono i presupposti per disporre l’estromissione dal giudizio
del Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche sociali.
2.2.Passando al merito, in primo luogo, il ricorrente censura l’ordinanza di
abbattimento per incompetenza del Sindaco la cui determinazione, nella misura in
cui riguardava tutte le specie aviarie allevate nell’azienda del ricorrente(e
non solo i capi per i quali era stata accertata l’infezione del virus H5),
sarebbe in contrasto con la legge 2 giugno 1988 n. 218, art.2, nonché con il
D.P.R. 15 nov. 1996 n. 656, art. 5; in ogni caso il provvedimento del Sindaco
avrebbe dovuto essere preceduto da uno specifico decreto del Ministero della
Salute in conformità al disposto del Decreto Min. Salute 28 sett. 2000 art. 1 ,
(richiamato nelle premesse dell’ordinanza di abbattimento) che attribuisce al
Ministro la competenza a disporre l’abbattimento degli animali delle specie
sensibili presenti sia nei focolai accertati di influenza aviaria sia negli
allevamenti sospetti di infezione o contaminazione dal virus influenzale;
inoltre, a sostegno della propria censura, il ricorrente richiama l’art. 2,
della legge n. 218/1988 (richiamata anch’essa nell’ordinanza di abbattimento)
che nel caso di afta attribuisce al Sindaco una competenza limitata
all’abbattimento dei soli animali infetti oppure sospetti di infezione, mentre
per le altre malattie con obbligo di denuncia(tra cui anche l’influenza aviaria)
la stessa competenza (allargata ai casi di contaminazione) è attribuita al Min.
Sanità.
In realtà la ricostruzione del quadro normativo proposta dal
ricorrente non appare condivisibile.
Infatti, in primo luogo, è essenziale
ricordare che il legislatore nazionale, (in attuazione del capo I della legge
15.3.1997 n. 59 c.d. legge Bassanini) ha attuato un generale conferimento di
funzioni e compiti amm.vi dello Stato alle Regioni ed agli enti locali con il
Decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 112, prevedendo, altresì, che nelle materie
oggetto del conferimento le regioni e gli enti locali esercitano anche funzioni
legislative o normative( nei sensi e nei limiti stabiliti dall’art. 2 della cit.
legge n. 59/1997) e che(norma di chiusura) tutti i compiti e le funzioni, non
espressamente conservati allo Stato con le disposizioni del decreto legislativo
medesimo, sono conferiti alle regioni ed agli enti locali.
Quanto, poi, alla
specifica materia di sanità veterinaria l’art. 114 trasferisce alle
regioni(secondo indicate modalità) tutte le funzioni ed i compiti amm.vi,
prevedendo, altresì, all’art. 117 che, in caso di emergenza di igiene pubblica a
livello esclusivamente locale, il Sindaco, quale rappresentante della comunità
locale, adotta le ordinanze contingibili e urgenti, ferme restando negli altri
casi le ulteriori competenze di Stato e regioni in ragione della dimensione
dell’emergenza.
2.2.1. Pertanto, a seguito dell’attribuzione di tali nuovi
compiti in tema di sanità pubblica e veterinaria, con la legge regionale 25
febbr. 2000 n.16, la Regione Toscana procedeva al riordino del riparto delle
competenze tra Regione ed enti locali, stabilendo- tra l’altro- che il Comune
adotta tutti i provvedimenti di autorizzazione, concessione e prescrizione in
materia di igiene e sanità pubblica e veterinaria, avvalendosi della competente
struttura del dipartimento di prevenzione dell’Azienda USL quale organismo
tecnico consultivo(art.4) e qualificando, inoltre, il Sindaco quale “autorità
sanitaria locale” (art.7, competenza delle Aziende UU.SS.
LL.) a cui il
direttore generale della Azienda U.S.L., è tenuto a segnalare la presenza di
fattori di rischio che possano investire la sua competenza.
Dalla richiamata
normativa appare, perciò, evidente che in tema di sanità veterinaria l’adozione
di provvedimenti autorizzatori o l’imposizione di prescrizioni, oltre agli
interventi d’urgenza di carattere locale, sono di competenza del Comune(ed in
particolare del Sindaco per le ordinanze contingibili).
La competenza del
Sindaco(e non dell’autorità statale, come ritiene il ricorrente) ad adottare
l’ordinanza di abbattimento impugnata si ritrova confermata anche dalla
normativa(di rango regolamentare) recante specifiche misure di lotta contro
l’influenza aviaria, contenuta nel D.P.R. 15 nov. 1996 n. 656: infatti, in tale
regolamento(attuativo a livello nazionale della direttiva CE 92/40) all’art. 2
l’autorità competente ad adottare i provvedimenti di abbattimento(di cui
all’art. 5 del regolamento medesimo) viene individuata nel Ministro della Sanità
oppure nell’autorità cui siano delegate le funzioni di profilassi e polizia
veterinaria ai sensi della legge n. 833/1978, istitutiva del Servizio sanitario
nazionale; legge che delegava alle Regioni una serie di provvedimenti attuativi
di prescrizione adottate dall’autorità sanitaria statale e le cui disposizioni
costituiscono l’ambito del “Riordino in materia di igiene e sanità pubblica,
veterinaria …….” che effettuatodalla Regione Toscana con la legge Reg. n.
16/2000 sopracitata.
2.2.2. Nè argomento a suffragio della competenza del
Ministero della Salute possono trarsi dalla legge 2.6.1988 n. 218 recante Misure
contro l’afta epizootica ed altre malattie epizootiche degli animali.
Al
riguardo, infatti, la Giunta Regione Toscana con delibera 26 giugno 2006 n. 464,
premesso che la legge n. 218/1988 all’art. 2 disponeva una serie di interventi
del Sindaco e della Azienda USL in caso di malattie epizootiche con obbligo di
denuncia, ha provveduto alla definizione dei rispettivi compiti delle suddette
autorità, individuando il Sindaco quale autorità locale competente ad emanare,
su proposta del settore veterinario dell’Azienda USL competente per territorio,
l’ordinanza per l’abbattimento degli animali infetti o sospetti di infezione
nonché di tutti gli altri provvedimenti necessari anche per le operazioni
conseguenti nell’ambito degli allevamenti interessati dall’intervento sanitario.
Peraltro va tenuto presente che -anche nell’assetto previgente al D. leg. vo
112/1998- la stessa legge n. 218/1988 all’art. 4, comunque, indica il Sindaco,
quale organo sanitario locale competente ad adottare il provvedimento finale di
abbattimento degli animali (anche nei casi l’art. 2, comma 3) prevede un previo
decreto ministeriale che stabilisca condizioni e modalità e che, nel caso di
specie, la previa determinazione del Ministro della Salute, Dipartimento per la
Sanità pubblica veterinaria, si è concretizzata nella nota a firma del direttore
generale 31 ottobre 2006 Uff. VIII – ex DGVA n. 108 con cui il Ministero (con
riferimento al D.
Min. 28 sett. 2000) ha fatto proprio il parere favorevole
all’abbattimento di tutti i volatili presenti nell’allevamento del ricorrente,
espresso dal Centro di Referenza nazionale per l’influenza aviaria raccomandando
l’adozione di tutte le misure di tipo igienico-sanitario volte alla
decontaminazione dell’allevamento.
2.2.3. Né la competenza del Sindaco
potrebbe essere correttamente limitata all’abbattimento dei soli capi infetti o
sospetti di infezioni e, quindi, non estesa al depopolamento dell’intero
allevamento dove è stata verificata la presenza del virus influenzale: infatti
il regolamento n. 656/1996(che reca disposizioni attuative di misure comunitarie
di lotta contro l’influenza aviaria) prevede, quando la diagnosi della malattia
è ufficialmente confermata, l’immediato abbattimento in loco di tutti i volatili
presenti nell’azienda; misura riprodotta anche nella più recente Direttiva CE
2005/94, art. 39, in presenza di un focolaio di LPAI e, comunque, già adottata
dal Ministro della Salute con riguardo anche agli animali di specie sensibili
presenti in allevamenti sospetti di infezioni o contaminazione da virus
influenzale(pur se a bassa patogenicità) con il D. Min. Sal. 28.9.2000(Misure
integrative di lotta contro l’influenza aviaria): Al riguardo il ricorrente
ritiene tali misure non applicabili alla sua vicenda in quanto nega erroneamente
la portata regolamentare del decreto ministeriale a causa di alcuni riferimenti
a focolai in provincia di Verona; tale menzione, invece, più che rivelarsi
ostativa alla portata regolamentare del provvedimento ministeriale, ad avviso
del collegio rappresenta soltanto l’indicazione del contingente fattore di
rischio di propagazione della malattia e, quindi, della ragione giustificatrice
dell’adozione delle severe misure integrative di lotta all’influenza aviaria.
Alla luce delle esposte argomentazioni si può, pertanto, concludere che la
censura di incompetenza del Sindaco di Grosseto ad adottare l’ordinanza di
abbattimento in controversia(formulata nel primo motivo) è infondata sotto tutti
i profili.
2.3. Con il secondo motivo viene censurata l’ordinanza 27 ott.
2006 n. 525(che dispone il vincolo sanitario dell’allevamento del ricorrente)
per difetto di istruttoria e carenza dei presupposti richiesti dal D.P.R. n.
656/1996, art. 4, per tale misura cautelare.
Ad avviso del ricorrente,
infatti, nell’ordinanza medesima si afferma che, in base ai riscontri
sierologici effettuati dall’Istituto Zoopr. delle Regioni Lazio e Toscana e resi
noti in data 26 ott. 2006 all’ASL 9 di Grosseto, non era possibile escludere la
presenza di influenza aviaria nell’allevamento in questione e che, pertanto,
erano a tal fine necessarie ulteriori indagini diagnostiche.
Al riguardo,
visti gli atti di causa, il collegio ritiene che la tesi del ricorrente non sia
suffragata dai riscontri documentali.
In vero appare indiscutibile che, su
40 campioni prelevati dall’allevamento del ricorrente nell’ambito del programma
di sorveglianza nazionale, in quasi la metà è stata rilevata la presenza di
anticorpi al virus della influenza aviaria sottotipo H5 e che, quindi,
ricorrevano i presupposti previsti nelle direttive dettate dal Min. Salute a
Regioni e Aziende Sanitarie, e trasmesse con la nota 23 maggio 2006, per
l’attuazione del monitoraggio nazionale per l’anno 2006 per l’influenza aviaria;
infatti, in caso di riscontro di sieropositività, il piano di monitoraggio – in
conformità alla direttiva 2005/94, CE art.7- prevede l’imposizione del vincolo
sanitario sull’allevamento in attesa della conferma di positività da parte del
Centro di Referenza Nazionale.
Quindi non devono trarre in inganno le
locuzioni ipotetiche contenute nelle premesse dell’ordinanza n. 525/2006, poiché
queste(“preso atto della necessità di espletare ulteriori indagini cliniche e
diagnostiche per escludere la presenza della malattia….”) riproducono
definizioni legali di situazioni presenti nella normativa sia nazionale che
comunitaria e corrispondono ad una fase intermedia, di natura precauzionale, del
procedimento di indagine diagnostica(volto ad accertare in via definitiva la
presenza o meno di un focolaio di infezione da virus di aviaria) durante la
quale si adottano misure di sicurezza sanitaria transitoria al fine di evitare
la diffusione dell’infezione, ove gli ulteriori accertamenti ne confermassero la
presenza.
2.4. Infine, quanto all’ordinanza di abbattimento di tutte le
specie avicole presenti nell’allevamento del ricorrente, non appaiono fondate le
censure di difetto di istruttoria, carenza dei presupposti e contrarietà di
principi di buona amministrazione per violazione dei criteri indicati nella
direttiva 2005/94/CE, dedotte nel terzo articolato motivo.
In sostanza il
ricorrente deduce una carenza d’istruttoria per la mancata effettuazione di
esami sulle feci, per l’effettuazione di esami su tamponi congiuntivali anziché
cloacali e per la mancata individuazione del ceppo dell’infezione.
Al
riguardo, in punto di fatto, va precisato che(come si rileva dagli atti
depositati in giudizio) nel verbale di prelievo dei tamponi in allevamento per
errore era stata riportata la dicitura “congiuntivali” anziché “cloacali”, ma
già in data 29 ottobre 2006 l’Istituto zooprofilattico della Toscana – Sez.
Grosseto aveva rettificato in tali sensi al Centro di Referenza Nazionale per
l’influenza Aviaria la scheda di accompagnamento dei campioni inviata il 27
ottobre; analogamente nel rapporto di prova “comunicazione definitiva”(datato
7.12.2007) sono riportati i risultati dell’esame dei campioni di feci prelevati
in allevamento, di cui invece non risultava traccia nel rapporto di prova di
pari numero 06RS/1383 “comunicazione parziale” del 28 ott. 2006.
2.4.1. Né
tanto meno risulta carente l’istruttoria svolta sulla presenza del virus
influenzale per il fatto che l’Istituto Zooprof. Sper. delle Venezie- Centro di
Referenza Nazionale dell’influenza aviaria si sia limitato ad identificare nei
campioni il virus influenzale come appartenente al sottotipo H5, ceppo a bassa
patogenicità, tralasciando, comunque, l’identificazione più precisa del ceppo.
Infatti la normativa relativa alla lotta contro l’influenza aviaria a
livello sia nazionale(vedi DPR n. 656/1996 cit.) sia comunitario(vedi Direttiva
2005/94/CE cit) definiscono “volatile sospetto di infezione” quello in cui è
stata accertata lapresenza del virus dell’influenza aviaria sottotipo H5 o H7
nonché “influenza aviaria a bassa patogenicità” L.P.A.I. l’infezione di volatile
causato da virus influenzale dei sottotipi H5 e H7 (senza l’aggiunta di
ulteriori specificazioni in relazione al ceppo); ne consegue che è necessario e
sufficiente(come si legge nelle direttive del Min. Salute per il piano nazionale
di monitoraggio per l’anno 2006) per l’attivazione di un sistema di allerta
rapido: la diagnosi precoce
dell’eventuale introduzione negli allevamenti di
virus identificati come appartenenti ai sottotipi H5 e H7 dell’influenza aviaria
e ciò anche se lo stesso Min. Salute(nel definire i parametri per effettuare i
campionamenti in sede sia di sorveglianza attiva sia di quella passiva per il
2006) si pone l’obiettivo più specifico di escludere la presenza di H5 N1 negli
allevamenti e nei volatili selvatici legati alle zone umide.
2.4.2. Vale la
pena di aggiungere, poi, che negli indirizzi operativi di sanità pubblica
diffusi dalla Regione Toscana alle Aziende Sanitarie nel gennaio 2006 per la
gestione di un eventuale focolaio di influenza aviaria, sospetto oppure
accertato, si precisava che le misure indicate nel documento dovevano
considerarsi non limitate al rischio legato al virus AH5N1, ma estese a tutti i
sospetti di infezione da virus influenzali aviari in allevamenti e, al riguardo,
richiamava le definizioni di allevamento sospetto di infezione o di
contaminazione contenute nel regolamento n. 656/1996 che(come già detto) fa
riferimento solo alla presenza del virus influenza aviaria sottotipo H5 o H7.
Inoltre dalla normativa specifica in materia e dagli atti di coordinamento e
programmazione sopra citati emerge che, quando la diagnosi della malattia è
ufficialmente confermata, l’autorità competente deve disporre l’abbattimento in
loco di tutti i volatili presenti nell’azienda a prescindere dall’entità
numerica dei riscontri diagnostici; per tale ragione risulta irrilevante la
circostanza che le analisi dei campioni prelevati nell’allevamento abbia dato
risultato positivo per la presenza del virus H5 soltanto in pochi casi; non
sussiste, pertanto, il dedotto difetto d’istruttoria ai fini dell’applicazione
della misura dell’abbattimento di tutti gli avicoli presenti nell’allevamento in
questione.
2.4.3. D’altra parte, poiché il monitoraggio periodico è
preordinato ad ottenere un sistema di allerta rapido attraverso una diagnosi
precoce della presenza del virus in questione, è evidente che la misura
dell’abbattimento immediato non può essere limitata ai soli esemplari infetti,
in quanto il virus ha un periodo di incubazione e, quindi, non è riscontrabile
con la dovuta tempestività negli avicoli sospetti di contaminazione o sani
recettivi, comportando il rischio dell’epidemia per il propagarsi dell’infezione
anche successivamente all’identificazione del focolaio di virus influenzale.
Al riguardo basti osservare che(come si legge nel Piano per il monitoraggio
2006 predisposto dal Min. Salute) l’epidemia di influenza aviaria del 2004 quasi
certamente ha avuto origine dalla persistenza del virus in specie domestiche
serbatoio di infezione, introdotto nel 2002 sul territorio nazionale da specie
avicole selvatiche migratorie e che, dal 1997 al 2006 nelle aree a più elevata
concentrazione avicola del Centro Nord sono riemersi 7 sottotipi del virus
influenza aviaria, sottotipi H5 e H7, introdotti a seguito di contatto tra
selvatico e volatili domestici o persistiti nel periodo interepidemico in un
reservoir domestico: da tali elementi è intuibile la necessità che l’intervento
di contrasto al virus influenzale debba essere improntato alla massima rapidità
e rigorosità ed in tale linea si sono mosse le competenti autorità sanitarie
nazionali che nel corso del 2007 hanno trasmesso le prescritte comunicazioni
alla Commissione europea sugli immediati abbattimento di specie avicole (in
varie regioni) disposti per allevamenti in cui i campioni prelevati per il
monitoraggio avevano evidenziato la positività al virus influenzale(sottotipo
H7) mentre la tipizzazione del virus era ancora in corso.
2.5. Né, infine,
sussiste la dedotta violazione dei principi di buona amministrazione per
violazione dei criteri indicati nella direttiva 2005/94/ CE.
Invero, in
conformità ai criteri indicati dalla direttiva 2005/94/CE
invocata dal
ricorrente, l’ordinanza di abbattimento impugnata fa proprie le considerazioni
poste dal Centro di Referenza Nazionale per l’influenza aviaria(nella nota 31
ottobre 2006 trasmessa al Min. Salute) a fondamento dell’avviso favorevole
all’eliminazione di tutti i volatili presenti nell’allevamento: l’ordinanza,
quindi, viene motivata con riferimento alle circostanze che l’allevamento è
situato in una zona umida a rischio per la trasmissione della malattia a causa
dei possibili contatti con volatili selvatici facilitato dalla vicinanza di un
lago destinato alla caccia di uccelli acquatici con richiamo, che i capi
risultati positivi al virus influenzale appartengono a specie ampiamente
recettive a virus influenzali con alto rischio di diffusione del virus ad altre
specie sensibili e che, a distanza di circa km 2 dall’allevamento è situata la
discarica rifiuti di Grosseto(loc. Le Strillaie) sulla cui area si sono
stabiliti i gabbiani(specie ricompresa tra quelle selvatiche sensibili indicate
dalla decisione CE 2005/726 è sottoposta a sorveglianza passiva nel programma di
monitoraggio nazionale 2006).
2.5.1. Inoltre le suddette caratteristiche
della localizzazione dell’azienda(in area umida ed in asse con la direttrice
delle rotte migratorie in provenienza dal Mar Caspio) erano inserite
nell’ordinanza Min Salute 22 ott.2005(Misure ulteriori contro l’influenza
aviaria) tra i parametri per la valutazione del rischio di introduzione del
virus dell’influenza aviaria negli allevamenti all’aperto, così come gli anatidi
(famiglia cui appartiene la specie germani reali allevati dal ricorrente), in
quanto serbatoio naturale per il virus dell’influenza aviaria, sono stati
compresi sia nell’allegato F della decisione Comm. C.E. 2005/726 tra le specie
sensibili sia nell’elenco delle specie oggetto di sorveglianza passiva contenuto
nel piano nazionale di monitoraggio per il 2006.
Pertanto, da un lato, si
può concludere che anche la commissione europea inserisce i germani reali tra le
specie recettive considerate serbatoio del virus dell’influenza aviaria(per cui
appare pienamente suffragato il dato scientifico preso in considerazione
dall’autorità sanitaria nazionale sia ministeriale sia locale), mentre,
dall’altro, le caratteristiche sopradescritte dell’allevamento, unitamente alla
ulteriore circostanza che molti dei capi presenti nell’azienda erano destinati
al ripopolamento per l’attività venatoria, consentono di ritenere rispettati sia
il principio di buona amministrazione sia i criteri indicati nella direttiva
2005/94/CE, ALL. V°.(invocati dal ricorrente) alla luce di una corretta
ponderazione dei contrapposti interessi incisi dal provvedimento e dei
concomitanti obiettivi da perseguire a livello nazionale e comunitario.
2.6.
Con il quinto motivo(recte quarto) l’ordinanza di abbattimento viene censurata
anche per violazione del DPR n. 656/1996, art. 9, nella parte in cui dispone che
l’eventuale ripopolamento sarà definito, quanto ai tempi ed ai modi, su parere
conforme del Dipartimento di Prevenzione dell’Azienda USL ) di Grosseto e del
Centro di Referenza per l’influenza aviaria di Padova.
La censura, però,
appare inammissibile per carenza attuale(all’epoca di instaurazione del
giudizio) di un concreto interesse poiché il ricorrenteallo stato- non risulta
aver presentato istanze o progetti di ripopolamento dell’azienda che non siano
stati autorizzati oppure siano stati sottoposti a condizioni e tempi ritenuti
dall’interessato non legittimi; solo al momento della determinazione
dell’amministrazione sulla istanza di ripopolamento potrebbe configurarsi in
capo al proprietario un interesse attuale e concreto a ricorrere avverso
eventuali disposizioni ritenute illegittime. La censura, comunque sarebbe
infondata ove solo si consideri che nell’allevamento del ricorrente sono state
disposte le misure di biosicurezza indicate nell’Ordinanza del Ministero della
Salute del 10 ottobre 2005 in cui è contemplata espressamente la valutazione
della situazione da parte del Servizio veterinario competente ad esprimersi;
ragione per cui appare pertinente l’ulteriore avviso anche del Centro di
Referenza di Padova.
Per le esposte considerazioni, quindi, le due ordinanze
impugnate risultano immuni dai vizi dedotti.
2.7 L’infondatezza della
domanda di annullamento dei provvedimenti impugnati comporta l’inammissibilità
della domanda di risarcimento dei danni per carenza di uno dei presupposti della
relativa responsabilità rappresentato dall’illegittimità del provvedimento che
li avrebbe causati (vedi ex multis C.d.S. A.P.12/2007 e A.P. n. 2/2006).
Va,
peraltro, precisato che resta impregiudicata ogni ulteriore azione innanzi al
Giudice Ordinario(nei tempi e modalità prescritti) per qualsiasi diversa pretesa
patrimoniale relativa al computo dell’indennizzo liquidato al ricorrente ai
sensi del D.Min: San. 20.7.1989 n. 298.
3. Riepilogando, quindi,
preliminarmente respinta nei sensi sopra illustrati l’eccezione di carenza di
legittimazione passiva del Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche
e negata, quindi, l’estromissione dal giudizio, nel merito il ricorso va
respinto quanto alla domanda di annullamento delle ordinanze impugnate, mentre
va dichiarato inammissibile quanto alla domanda di risarcimento del danno, salva
ogni ulteriore azione innanzi al giudice ordinario per eventuali pretese ad un
maggior indennizzo.
Considerate le particolari caratteristiche della
vicenda, nonché la frammentarietà dell’assetto normativo in tema di lotta
all’influenza aviaria, si ritiene ricorrano giusti motivi per compensare
integralmente tra le parti le spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sez.
Seconda, pronunciando sul ricorso in epigrafe, preliminarmente respinta
l’eccezione sollevata dal Min. Salute, nel merito in parte lo respinge ed in
parte lo dichiara inammissibile.
Oneri di lite compensati tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Home » Aviaria, confermata la validità dei provvedimenti della ASL di Grosseto
Aviaria, confermata la validità dei provvedimenti della ASL di Grosseto
Tar Toscana, sentenza n. 2419 del 3 novembre 2008
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il
Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 5 del 2007, proposto
da:Baccetti Paolo, rappresentato e difeso dall’avv. Claudio Fiori, con domicilio
eletto presso Paolo Piemontese in Firenze, via Lamarmora N.55;
contro
Comune di Grosseto,in persona del Sindaco del Comune di Grosseto,
rappresentati e difesi dall’avv. Paolo Stolzi, con domicilio eletto presso Paolo
Stolzi in Firenze, via dei della Robbia N. 67; Ministero della Salute
Dipartimento, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distr.le dello Stato,
domiciliata per legge in Firenze, via degli Arazzieri 4;
nei confronti
di
Regione Toscana in persona del Presidente P.T., rappresentato e difeso
dall’Enrico Baldi, domiciliata per legge in Firenze, piazza dell’Unita’ Italiana
N. 1; Asl 9 – Grosseto, rappresentato e difeso dall’avv. Riccardo Brogi, con
domicilio eletto presso Segreteria T.A.R. in Firenze, via Ricasoli N. 40;
per l’annullamento
dell’ordinanza 27 ottobre 2006 n. 525 con la
quale il Comune di Grosseto, nell’ambito del programma di sorveglianza nazionale
dell’influenza aviaria, dispose il vincolo sanitario degli avicoli presenti
nell’allevamento del ricorrente in loc. Principina Terra (Grosseto), nonché
dell’ordinanza 2 novembre 2006 n. 528 con la quale il Comune di Grosseto dispose
nel suddetto allevamento il sequestro ed il successivo abbattimento di “tutto
l’effettivo delle varie specie aviarie” presenti sull’area con l’obbligo di
distruggere i prodotti zootecnici e le strutture non disinfettabili, presenti in
allevamento nonché di condizionare i tempi ed i modi dell’eventuale
ripopolamento dell’allevamento al conforme parere del Dipartimento Prevenzione
Az. U.S.L. 9 di Grosseto e del Centro di Referenza per l’influenza aviaria di
Padova, nonché di tutti gli atti presupposti.
e per la condanna del Sindaco
di Grosseto al risarcimento del danno patito, sotto più profili dal ricorrente e
quantificabili nella misura di 1 900.000,00 oppure di quella minore o maggiore
che risulterà di giustizia.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Vista l’ordinanza 16 gennaio
2008 n. 18 con cui questa Sezione ha disposto l’integrazione del contraddittorio
mediante notifica dell’atto introduttivo al Ministero della Sanità (recte
Salute), alla Regione Toscana ed all’Azienda U.S.L. (recte U.S.L.-9) di
Grosseto, cui il ricorrente ha provveduto in data 4-28 e 29 febbraio 2008.
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Sindaco di Grosseto, quale
autorità sanitaria locale, della Reg. Toscana, dell’Az. U.S.L. 9 di Grosseto e
del Ministero della Salute prima e di poi del Ministero del Lavoro, della Salute
e delle Politiche Sociali;
Viste le memorie difensive presentate dalle parti
costituite;
Visti tutti gli atti di causa;
Designato relatore il Cons.
Lydia Ada Orsola Spiezia;
Uditi, alla pubblica udienza del 15 luglio 2008, i
difensori presenti per le parti.
Ritenuto e considerato in fatto e diritto
quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. Nell’ambito del
Programma nazionale di monitoraggio per l’influenza aviaria, disposto dal Min.
Salute nel maggio 2006, il Dipartimento prevenzione dell’Az. U.S.L. 9 di
Grosseto, Servizio Veterinario, effettuò due controlli, in aprile ed ottobre
2006, presso l’allevamento di germani reali all’aperto situato in loc.
Principina a Terra di cui è titolare da oltre 15 anni il sig. Paolo Baccetti,
che lo gestisce personalmente.
L’allevamento, che è situato al centro di un
vasto sistema di zone umide (di interesse anche internazionale) e nelle
vicinanze di un luogo (frequentato da cacciatori) ed a circa Km 2 dalla
discarica pubblica in loc. Strillaie, si estende per circa 3 ettari, è
frazionato in settori mediante sbarramenti a reti verticali ed è completamento
delimitato da reti perimetrali ed aeree, predisposte per impedire
l’allontanamento degli animali; l’allevamento è popolato anche da fagiani,
codoni, anatre mandarine e spose, oche e alzavole con una popolazione avicola
complessiva stimabile, all’epoca dei prelievi sierologici del 2006, in circa
10.000esemplari (vedi memoria Az. USL-9 Grosseto).
A seguito del secondo
controllo, in data 13 ottobre 2006 (effettuato su capi non resi identificabili),
l’Istituto Zooprofilattico Sperimentale, riscontrata la presenza di anticorpi di
influenza aviaria (H5) su 19 dei 40 campioni esaminati, trasmise tempestivamente
l’esito dell’accertamento (con nota 26 ottobre 2006) al Servizio Veterinario
della Azienda U.S.L. 9 di Grosseto.
Pertanto in conformità alle direttive
contenute nel Piano di monitoraggio sierologico, il Sindaco di Grosseto, quale
autorità sanitaria locale, con ordinanza 27.10.2006 n. 525 dispose il vincolo
sanitario dell’allevamento del sig. Baccetti, unitamente alle altre misure
connesse necessarie per le ulteriori verifiche cliniche e diagnostiche (previste
dallo specifico
Regolamento di sorveglianza nazionale dell’influenza
aviaria), mentre in pari data al proprietario veniva altresì notificato il
verbale di vincolo sanitario e quello di ispezione effettuata dall’Az. Sanitaria
9 di Grosseto in cui si dava atto del prelievo di 40 temponi cloacali e
tracheali e 7 campioni di feci (e del censimento degli esemplari di germani
reali, computato in 8300), inviati, poi, per le analisi al Centro di Referenza
nazionale di Padova.
1.1. Poiché il Centro Referenza di Padova in data 30
ottobre 2006 aveva comunicato di aver identificato nei campioni prelevati un
virus del sottotipo H5 (appartenente ad un ceppo a bassa patogenicità), la
Regione Toscana chiese indicazioni specifiche al Ministero Salute, Dipartimento
Sanità pubblica Veterinaria, che (in data 31 ottobre 2006 ed in conformità
all’avviso espresso dallo stesso Centro di Referenza Nazionale) esprimeva parere
favorevole allo abbattimento dei capi presenti nell’azienda in questione,
completato dall’adozione di tutte le misure igienico-sanitarie volte alla
decontaminazione successiva; in pari data 31 ottobre 2006 la Regione Toscana
trasmetteva il parere all’Azienda USL 9 di Grosseto che il 2 novembre 2006 (con
nota A. 1/2411) invitava formalmente il Sindaco di Grosseto ad adottare il
conseguente provvedimento di abbattimento dei germani reali dell’allevamento in
questione, allegando anche i modelli di ordinanza; quindi, facendo espresso
riferimento al contenuto del parere espresso al Ministero Salute dal Centro di
Referenza per l’influenza aviaria di Padova, il Sindaco di Grosseto ha ordinato
il sequestro dell’allevamento del sig. Baccetti nonché l’abbattimento di tutte
le specie aviarie ivi presenti e – tra l’altro – la distruzione dei prodotti
zootecnici e delle strutture non disinfettabili, disponendo altresì, che
l’eventuale ripopolamento sia definito, quanto ai tempi e modi su parere
conforme del Dipartimento prevenzione dell’Az.USL 9 di Grosseto e del Centro di
Referenza di Padova.
1.2. Avverso le ordinanze del Sindaco di Grosseto 27
ottobre 2006 n. 525 e 2 novembre 2006 n. 528, nonché gli atti connessi, ha
proposto il ricorso in epigrafe il proprietario dell’allevamento in questione,
chiedendone l’annullamento per i seguenti articolati motivi:
1) Incompetenza
del Sindaco, quale autorità sanitaria locale, a disporre l’abbattimento di tutte
le specie aviarie presenti nell’allevamento per violazione della legge n.
218/1988, art. 2, e del DPR n. 656/1996 art. 5.
Ad avviso del ricorrente la
legge n. 218/1988, art. 2, attribuirebbe all’allora Ministro della Sanità la
competenza a disporre l’abbattimento degli animali infetti o sospetti di
infezione o contaminazione; categorie individuate dal DPR n. 656/1996
2)
Difetto d’istruttoria e carenza presupposti per disporre il vincolo
sanitario dell’allevamento(con specifico riferimento all’ordinanza n.
525/2006).
In primo luogo i risultati delle analisi svolte dall’Istituto
Zooprofilattico del Lazio e della Toscana(anticorpi presenti in bassa
concentrazione in 15 dei 40 campi esaminati) non giustificherebbero l’ordinanza
di vincolo; in secondo luogo, poi, mancherebbe il presupposto per l’adozione di
provvedimenti restrittivi, consentiti solo in presenza di “volatili sospetti di
infezione”.
3) Difetto d’istruttoria, carenza dei presupposti per il
sequestro dell’allevamento nonché contrarietà ai principi di buona amm.ne per
violazione dei criteri indicati nella direttiva C.E.2005/94.
Poiché dei 40
campioni prelevati uno solo aveva dato risultato positivo per la presenza del
virus H5, l’abbattimento di oltre 10.000 esemplari di germano reale sarebbe
stata disposta senza sapere che il virus apparteneva al ceppo N, e cioè a bassa
patogenicità (LPA), ma soltanto sulla base della convinzione che tale specie
avicola sarebbe un naturale serbatoio, mentre, per altro verso, in contrasto con
la direttiva C.E. 2005/94 non si sarebbe tenuto conto né del fatto che si
trattava di influenza aviaria a bassa patogenicità né di altri elementi quale il
numero di aziende nella zona, i rischi per la salute pubblica ed altri simili;
irragionevolmente, tra l’altro, l’Azienda sanitaria non avrebbe compiuto
accertamenti né sui fagiani e sulle altre specie avicole presenti (fagiani
risultati negativi ai test compiuti dopo l’abbattimento) né sui volatili
selvatici reperibili negli appostamenti lacustri di caccia vicini all’area
dell’allevamento né sull’acqua prelevata all’interno dell’allevamento e dai
laghi confinanti.
5) (recte 4) violazioni del DPR n. 656/1996, art. 9, con
specifico riguardo alla clausola dell’ordinanza n. 528/2006 che subordina
l’eventuale ripopolamento dell’allevamento ai pareri del Dipartimento
Prevenzione dell’Azienda USL 9 di Grosseto e del Centro di Referenza di Padova.
Illegittimamente l’amministrazione, in materia regolata dal DPR n. 656/1996,
art. 9, (per la durata minima delle misure igieniche applicabili nella zona
infetta dopo le operazioni di disinfezione), non avrebbe motivato la previsione
di misure cautelative di durata temporale maggiore, utilizzando-invece- uno
strumento contingente per giungere di fatto e senza motivo alla revoca delle
autorizzazioni di cui il ricorrente conserva la titolarità.
1.2.1. Infine il
ricorrente ha chiesto il riconoscimento del diritto al risarcimento dei danni
derivatigli dall’illegittimità dell’ordinanza di abbattimento, quantificandolo
in primo luogo in euro 70.850,00 quale ulteriore indennizzo(spettante ai sensi
del D. Min. Salute 20.7.1989 n. 298) da sommare a quello già liquidatogli di
euro 123.632,07 sulla base di un valore per il germano reale fissato dalla
commissione in euro 16,40 a capo, anziché nel maggior importo di euro 60,00 a
capo indicato dal ricorrente: in secondo luogo il pregiudizio da stress
psicologico, da danno esistenziale, perdita di avviamento commerciale e perdita
integrale dell’investimento fatto negli anni per la realizzazione della
struttura ed i successivi ammortamenti viene computato in euro 1.700.000,00 e,
quindi, complessivamente in euro 1.900.000,00, da cui va detratto l’importo di
euro 123.632,70 già riconosciuto al ricorrente quale indennizzo determinato
nella nota 21.11.2006 dalla Reg.Tosca Dir. Gen. Diritto Salute del D. Min. San.
n. 298/1989, oppure nella somma minore o maggiore che risulterà di giustizia.
Pertanto viene chiesta la corrispondente condanna del Sindaco di Grosseto al
pagamento della somma come sopra determinata, previa consulenza tecnica di
ufficio volta ad accertare(mediante l’esame dei rapporti di prova redatto dal
Centro Nazionale di referenza di Padova) la carenza dei presupposti tecnici
richiesti dalla normativa vigente per l’adozione dell’ordine di abbattimento
nonché l’entità del danno patito alla luce dei profili illustrati nella domanda
di risarcimento.
1.3. Si è costituito in giudizio nell’aprile 2007 il
Sindaco di Grosseto, quale autorità sanitaria locale, che ha chiesto il rigetto
del ricorso e di poi, con memoria del gennaio 2008, ha preliminarmente eccepito
la carenza di legittimazione passiva del Sindaco e medesimo con riguardo alla
domanda di risarcimento del danno di cui dovrebbero- a suo dire-rispondere lo
Stato o la Regione oppure l’Azienda USL-9 di Grosseto(in qualità di soggetto
erogatore degli indennizzi spettanti agli allevatori);nel merito ha puntualmente
controdedotto alle avverse censure, insistendo per il rigetto in toto del
ricorso.
Con memoria del 5 gennaio 2008 il ricorrente ha chiesto che questo
TAR Toscana disponga l’integrazione del contraddittorio mediante la chiamata in
giudizio del Ministero della Salute e, comunque, ha ulteriormente illustrato le
proprie doglianze.
Con ordinanza 16 gennaio 2008 n. 18 questa sezione
dispose l’integrazione del contraddittorio nei confronti del Ministero della
Sanità (recte Salute) e dell’ASL di Grosseto(recte n. 9 di Grosseto), nonché
della Regione Toscana; soggetti che si sono costituiti in giudizio nel giugno e
luglio 2008, chiedendo il rigetto del ricorso.
1.3.1. Con successiva memoria
difensiva il Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali
(succeduto al Min. Salute a seguito dell’accorpamento di ministeri disposto con
Decreto legge 16.5.2008 n. 85 conv. in legge 14.7.2008 n.121) ha eccepito la
propria carenza di legittimazione passiva con riguardo alla domanda di
risarcimento del danno, asserendo che le ordinanze impugnate, (configurabili
come contingibili e urgenti) sarebbero rientrate nell’esercizio di funzioni di
competenza dell’organo di vertice del Comune, e non dell’ufficiale di Governo;
nel merito, poi, ha chiesto in via subordinata di respingere in toto il ricorso
perché infondato.
Con memoria del 3 luglio 2008 la Regione Toscana, dopo
aver ribadito la competenza del Sindaco di Grosseto all’adozione delle ordinanze
impugnate, con riguardo alla domanda di risarcimento del danno, ha eccepito
l’inammissibilità di ogni doglianza in materia di indennizzo (calcolato dalla
Commissione regionale in euro 123.632,00 circa) a causa della mancata
impugnazione dell’atto di liquidazione, mentre, quanto al risarcimento vero e
proprio, ha escluso la presenza dei presupposti della domanda sia perché i
provvedimenti impugnati non erano illegittimi sia perché il ricorrente in via
subordinata, non aveva offerto nessuna prova del danno subito; né poteva
ammettersi la C.I.U. per colmare il deficit probatorio.
Infine con memorie
del 1 luglio e del 4 luglio 2008, nell’imminenza della trattazione della causa,
il ricorrente ed il Sindaco di Grosseto hanno ulteriormente illustrato le
proprie conclusioni, insistendo(rispettivamente) nell’accoglimento del ricorso,
previa audizione di testi su alcuni fatti e disposizione di consulenza tecnica
d’ufficio su altri, e nel rigetto del medesimo.
Si è costituita in
giudizio(in data 3 luglio 2008) anche l’Azienda USL 9 di Grosseto che dopo
un’accurata ricostruzione dell’iter procedurale che si è concluso con l’adozione
dei provvedimenti impugnati, ha puntualmente replicato alle censure del
ricorrente, chiedendo, nelle sue conclusioni, che il ricorso sia respinto in
toto, previa dichiarazione di inammissibilità della C.T.U. e che, in via
ulteriormente subordinata, la condanna pro quota al risarcimento del danno sia
limitata al solo danno patrimoniale da quantificarsi secondo equità e/o previa
consulenza tecnica.
Alla pubblica udienza del 15 luglio 2008, uditi i
difensori presenti per le parti, la causa è passata in decisione.
2.
Premesso quanto sopra in fatto, in diritto la controversia concerne la pretesa
illegittimità delle ordinanze con cui il Sindaco di Grosseto ha disposto,
dapprima, il vincolo sanitario e, di poi, l’abbattimento nel più breve tempo
possibile delle specie aviarie allevate dal ricorrente(circa 8.000 esemplari di
germano reale oltre ad un centinaio di fagiani e di altre specie di anatidi)
nella sua azienda in Loc. Principina Terra(Grosseto) che si estende su un’area
di circa 3 ettari e comprende una serie di vasche di acqua a ricambio continuo,
essendo situato al centro di un complesso sistema di zone umide(che divide la
città di Grosseto dal mare) nel quale sono ricompresi coltivazioni di riso
nonché;nella zona umida Loc. Strillaie a poche centinaia di metri
dall’allevamento, la discarica a cielo aperto del Comune di Grosseto.
8.1.
Preliminarmente va esaminata l’eccezione di carenza di legittimazione passiva,
sollevata dal Ministero della Salute, del Lavoro e delle Politiche sociali con
la conseguente istanza di estromissione dal giudizio: ad avviso del Ministero,
infatti, la chiamata in giudizio, a seguito di ordinanza collegiale che
disponeva l’integrazione del contraddittorio, sarebbe basata sull’erroneo
presupposto che, poiché le ordinanze di abbattimento impugnate sarebbero state
emesse dal Sindaco di Grosseto come Ufficiale di Governo, e non come organo di
vertice dell’ente locale, la domanda di risarcimento del danno formulata dal
ricorrente doveva essere rivolta alla competente amministrazione statale, e non
al Comune di Grosseto.
L’eccezione non appare condivisibile.
Invero,
anche a prescindere dall’imputabilità delle ordinanze in questione all’attività
svolta dal Sindaco quale autorità sanitaria locale(come si dirà innanzi), il
collegio ritiene che il Ministero della Salute sia stato, comunque,
correttamente chiamato in giudizio in quanto titolare di compiti e funzioni di
prevenzione e tutela della sanità pubblica veterinaria e degli alimenti (in sede
sia nazionale sia europea), nel cui svolgimento ha, tra l’altro, predisposto
negli anni 2005 e 2006 specifici piani di monitoraggio nazionale dell’influenza
aviaria nel pollame e nei volatili selvatici in ottemperanza alla necessità di
controllo ed indagine rappresentate dalla Commissione europea nelle decisioni
2005/464/CE del 21 giugno 2005 e 2006/101/CE del 6 febbraio 2006.
La
Commissione europea, infatti, in attenta considerazione del rischio che i virus
dell’influenza aviaria a bassa patogenicità(LPAI, sottotipi H5 e H7) possono
mutare in virus ad alta patogenicità, se introdotti in popolazioni avicole
domestiche anche a causa del passaggio di volatili selvatici migratori, ha da
tempo predisposto un sistema di “sorveglianza attiva” strutturato in modo da
garantire l’attivazione di un sistema di allerta rapido per la diagnosi precoce
dell’eventuale presenza negli allevamenti dei suddetti sottotipi H5 e H7
dell’influenza aviaria.
Alla luce degli esposti elementi, pertanto, il
collegio ritiene che il Ministero della Salute abbia un qualificato interesse a
sostenere la legittimità delle ordinanze impugnate, considerato anche che il
Dipartimento per la Sanità pubblica veterinaria del Min. della Salute ha
partecipato al procedimento per l’adozione dell’ordine di abbattimento, facendo
proprio il parere in tali sensi espresso(su richiesta specifica della Regione
Toscana) dal Centro di Referenza Nazionale per l’influenza aviaria al fine di
mettere in atto “tutte le prescrizioni volte a ridurre il rischio sanitario
nell’azienda in questione”(vedi nota Min. Sal. Uff. VIII ex D.G.V.A. del 31
ottobre 2006).
Pertanto, con le precisazioni sopraesposte, ad avviso del
collegio non sussistono i presupposti per disporre l’estromissione dal giudizio
del Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche sociali.
2.2.Passando al merito, in primo luogo, il ricorrente censura l’ordinanza di
abbattimento per incompetenza del Sindaco la cui determinazione, nella misura in
cui riguardava tutte le specie aviarie allevate nell’azienda del ricorrente(e
non solo i capi per i quali era stata accertata l’infezione del virus H5),
sarebbe in contrasto con la legge 2 giugno 1988 n. 218, art.2, nonché con il
D.P.R. 15 nov. 1996 n. 656, art. 5; in ogni caso il provvedimento del Sindaco
avrebbe dovuto essere preceduto da uno specifico decreto del Ministero della
Salute in conformità al disposto del Decreto Min. Salute 28 sett. 2000 art. 1 ,
(richiamato nelle premesse dell’ordinanza di abbattimento) che attribuisce al
Ministro la competenza a disporre l’abbattimento degli animali delle specie
sensibili presenti sia nei focolai accertati di influenza aviaria sia negli
allevamenti sospetti di infezione o contaminazione dal virus influenzale;
inoltre, a sostegno della propria censura, il ricorrente richiama l’art. 2,
della legge n. 218/1988 (richiamata anch’essa nell’ordinanza di abbattimento)
che nel caso di afta attribuisce al Sindaco una competenza limitata
all’abbattimento dei soli animali infetti oppure sospetti di infezione, mentre
per le altre malattie con obbligo di denuncia(tra cui anche l’influenza aviaria)
la stessa competenza (allargata ai casi di contaminazione) è attribuita al Min.
Sanità.
In realtà la ricostruzione del quadro normativo proposta dal
ricorrente non appare condivisibile.
Infatti, in primo luogo, è essenziale
ricordare che il legislatore nazionale, (in attuazione del capo I della legge
15.3.1997 n. 59 c.d. legge Bassanini) ha attuato un generale conferimento di
funzioni e compiti amm.vi dello Stato alle Regioni ed agli enti locali con il
Decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 112, prevedendo, altresì, che nelle materie
oggetto del conferimento le regioni e gli enti locali esercitano anche funzioni
legislative o normative( nei sensi e nei limiti stabiliti dall’art. 2 della cit.
legge n. 59/1997) e che(norma di chiusura) tutti i compiti e le funzioni, non
espressamente conservati allo Stato con le disposizioni del decreto legislativo
medesimo, sono conferiti alle regioni ed agli enti locali.
Quanto, poi, alla
specifica materia di sanità veterinaria l’art. 114 trasferisce alle
regioni(secondo indicate modalità) tutte le funzioni ed i compiti amm.vi,
prevedendo, altresì, all’art. 117 che, in caso di emergenza di igiene pubblica a
livello esclusivamente locale, il Sindaco, quale rappresentante della comunità
locale, adotta le ordinanze contingibili e urgenti, ferme restando negli altri
casi le ulteriori competenze di Stato e regioni in ragione della dimensione
dell’emergenza.
2.2.1. Pertanto, a seguito dell’attribuzione di tali nuovi
compiti in tema di sanità pubblica e veterinaria, con la legge regionale 25
febbr. 2000 n.16, la Regione Toscana procedeva al riordino del riparto delle
competenze tra Regione ed enti locali, stabilendo- tra l’altro- che il Comune
adotta tutti i provvedimenti di autorizzazione, concessione e prescrizione in
materia di igiene e sanità pubblica e veterinaria, avvalendosi della competente
struttura del dipartimento di prevenzione dell’Azienda USL quale organismo
tecnico consultivo(art.4) e qualificando, inoltre, il Sindaco quale “autorità
sanitaria locale” (art.7, competenza delle Aziende UU.SS.
LL.) a cui il
direttore generale della Azienda U.S.L., è tenuto a segnalare la presenza di
fattori di rischio che possano investire la sua competenza.
Dalla richiamata
normativa appare, perciò, evidente che in tema di sanità veterinaria l’adozione
di provvedimenti autorizzatori o l’imposizione di prescrizioni, oltre agli
interventi d’urgenza di carattere locale, sono di competenza del Comune(ed in
particolare del Sindaco per le ordinanze contingibili).
La competenza del
Sindaco(e non dell’autorità statale, come ritiene il ricorrente) ad adottare
l’ordinanza di abbattimento impugnata si ritrova confermata anche dalla
normativa(di rango regolamentare) recante specifiche misure di lotta contro
l’influenza aviaria, contenuta nel D.P.R. 15 nov. 1996 n. 656: infatti, in tale
regolamento(attuativo a livello nazionale della direttiva CE 92/40) all’art. 2
l’autorità competente ad adottare i provvedimenti di abbattimento(di cui
all’art. 5 del regolamento medesimo) viene individuata nel Ministro della Sanità
oppure nell’autorità cui siano delegate le funzioni di profilassi e polizia
veterinaria ai sensi della legge n. 833/1978, istitutiva del Servizio sanitario
nazionale; legge che delegava alle Regioni una serie di provvedimenti attuativi
di prescrizione adottate dall’autorità sanitaria statale e le cui disposizioni
costituiscono l’ambito del “Riordino in materia di igiene e sanità pubblica,
veterinaria …….” che effettuatodalla Regione Toscana con la legge Reg. n.
16/2000 sopracitata.
2.2.2. Nè argomento a suffragio della competenza del
Ministero della Salute possono trarsi dalla legge 2.6.1988 n. 218 recante Misure
contro l’afta epizootica ed altre malattie epizootiche degli animali.
Al
riguardo, infatti, la Giunta Regione Toscana con delibera 26 giugno 2006 n. 464,
premesso che la legge n. 218/1988 all’art. 2 disponeva una serie di interventi
del Sindaco e della Azienda USL in caso di malattie epizootiche con obbligo di
denuncia, ha provveduto alla definizione dei rispettivi compiti delle suddette
autorità, individuando il Sindaco quale autorità locale competente ad emanare,
su proposta del settore veterinario dell’Azienda USL competente per territorio,
l’ordinanza per l’abbattimento degli animali infetti o sospetti di infezione
nonché di tutti gli altri provvedimenti necessari anche per le operazioni
conseguenti nell’ambito degli allevamenti interessati dall’intervento sanitario.
Peraltro va tenuto presente che -anche nell’assetto previgente al D. leg. vo
112/1998- la stessa legge n. 218/1988 all’art. 4, comunque, indica il Sindaco,
quale organo sanitario locale competente ad adottare il provvedimento finale di
abbattimento degli animali (anche nei casi l’art. 2, comma 3) prevede un previo
decreto ministeriale che stabilisca condizioni e modalità e che, nel caso di
specie, la previa determinazione del Ministro della Salute, Dipartimento per la
Sanità pubblica veterinaria, si è concretizzata nella nota a firma del direttore
generale 31 ottobre 2006 Uff. VIII – ex DGVA n. 108 con cui il Ministero (con
riferimento al D.
Min. 28 sett. 2000) ha fatto proprio il parere favorevole
all’abbattimento di tutti i volatili presenti nell’allevamento del ricorrente,
espresso dal Centro di Referenza nazionale per l’influenza aviaria raccomandando
l’adozione di tutte le misure di tipo igienico-sanitario volte alla
decontaminazione dell’allevamento.
2.2.3. Né la competenza del Sindaco
potrebbe essere correttamente limitata all’abbattimento dei soli capi infetti o
sospetti di infezioni e, quindi, non estesa al depopolamento dell’intero
allevamento dove è stata verificata la presenza del virus influenzale: infatti
il regolamento n. 656/1996(che reca disposizioni attuative di misure comunitarie
di lotta contro l’influenza aviaria) prevede, quando la diagnosi della malattia
è ufficialmente confermata, l’immediato abbattimento in loco di tutti i volatili
presenti nell’azienda; misura riprodotta anche nella più recente Direttiva CE
2005/94, art. 39, in presenza di un focolaio di LPAI e, comunque, già adottata
dal Ministro della Salute con riguardo anche agli animali di specie sensibili
presenti in allevamenti sospetti di infezioni o contaminazione da virus
influenzale(pur se a bassa patogenicità) con il D. Min. Sal. 28.9.2000(Misure
integrative di lotta contro l’influenza aviaria): Al riguardo il ricorrente
ritiene tali misure non applicabili alla sua vicenda in quanto nega erroneamente
la portata regolamentare del decreto ministeriale a causa di alcuni riferimenti
a focolai in provincia di Verona; tale menzione, invece, più che rivelarsi
ostativa alla portata regolamentare del provvedimento ministeriale, ad avviso
del collegio rappresenta soltanto l’indicazione del contingente fattore di
rischio di propagazione della malattia e, quindi, della ragione giustificatrice
dell’adozione delle severe misure integrative di lotta all’influenza aviaria.
Alla luce delle esposte argomentazioni si può, pertanto, concludere che la
censura di incompetenza del Sindaco di Grosseto ad adottare l’ordinanza di
abbattimento in controversia(formulata nel primo motivo) è infondata sotto tutti
i profili.
2.3. Con il secondo motivo viene censurata l’ordinanza 27 ott.
2006 n. 525(che dispone il vincolo sanitario dell’allevamento del ricorrente)
per difetto di istruttoria e carenza dei presupposti richiesti dal D.P.R. n.
656/1996, art. 4, per tale misura cautelare.
Ad avviso del ricorrente,
infatti, nell’ordinanza medesima si afferma che, in base ai riscontri
sierologici effettuati dall’Istituto Zoopr. delle Regioni Lazio e Toscana e resi
noti in data 26 ott. 2006 all’ASL 9 di Grosseto, non era possibile escludere la
presenza di influenza aviaria nell’allevamento in questione e che, pertanto,
erano a tal fine necessarie ulteriori indagini diagnostiche.
Al riguardo,
visti gli atti di causa, il collegio ritiene che la tesi del ricorrente non sia
suffragata dai riscontri documentali.
In vero appare indiscutibile che, su
40 campioni prelevati dall’allevamento del ricorrente nell’ambito del programma
di sorveglianza nazionale, in quasi la metà è stata rilevata la presenza di
anticorpi al virus della influenza aviaria sottotipo H5 e che, quindi,
ricorrevano i presupposti previsti nelle direttive dettate dal Min. Salute a
Regioni e Aziende Sanitarie, e trasmesse con la nota 23 maggio 2006, per
l’attuazione del monitoraggio nazionale per l’anno 2006 per l’influenza aviaria;
infatti, in caso di riscontro di sieropositività, il piano di monitoraggio – in
conformità alla direttiva 2005/94, CE art.7- prevede l’imposizione del vincolo
sanitario sull’allevamento in attesa della conferma di positività da parte del
Centro di Referenza Nazionale.
Quindi non devono trarre in inganno le
locuzioni ipotetiche contenute nelle premesse dell’ordinanza n. 525/2006, poiché
queste(“preso atto della necessità di espletare ulteriori indagini cliniche e
diagnostiche per escludere la presenza della malattia….”) riproducono
definizioni legali di situazioni presenti nella normativa sia nazionale che
comunitaria e corrispondono ad una fase intermedia, di natura precauzionale, del
procedimento di indagine diagnostica(volto ad accertare in via definitiva la
presenza o meno di un focolaio di infezione da virus di aviaria) durante la
quale si adottano misure di sicurezza sanitaria transitoria al fine di evitare
la diffusione dell’infezione, ove gli ulteriori accertamenti ne confermassero la
presenza.
2.4. Infine, quanto all’ordinanza di abbattimento di tutte le
specie avicole presenti nell’allevamento del ricorrente, non appaiono fondate le
censure di difetto di istruttoria, carenza dei presupposti e contrarietà di
principi di buona amministrazione per violazione dei criteri indicati nella
direttiva 2005/94/CE, dedotte nel terzo articolato motivo.
In sostanza il
ricorrente deduce una carenza d’istruttoria per la mancata effettuazione di
esami sulle feci, per l’effettuazione di esami su tamponi congiuntivali anziché
cloacali e per la mancata individuazione del ceppo dell’infezione.
Al
riguardo, in punto di fatto, va precisato che(come si rileva dagli atti
depositati in giudizio) nel verbale di prelievo dei tamponi in allevamento per
errore era stata riportata la dicitura “congiuntivali” anziché “cloacali”, ma
già in data 29 ottobre 2006 l’Istituto zooprofilattico della Toscana – Sez.
Grosseto aveva rettificato in tali sensi al Centro di Referenza Nazionale per
l’influenza Aviaria la scheda di accompagnamento dei campioni inviata il 27
ottobre; analogamente nel rapporto di prova “comunicazione definitiva”(datato
7.12.2007) sono riportati i risultati dell’esame dei campioni di feci prelevati
in allevamento, di cui invece non risultava traccia nel rapporto di prova di
pari numero 06RS/1383 “comunicazione parziale” del 28 ott. 2006.
2.4.1. Né
tanto meno risulta carente l’istruttoria svolta sulla presenza del virus
influenzale per il fatto che l’Istituto Zooprof. Sper. delle Venezie- Centro di
Referenza Nazionale dell’influenza aviaria si sia limitato ad identificare nei
campioni il virus influenzale come appartenente al sottotipo H5, ceppo a bassa
patogenicità, tralasciando, comunque, l’identificazione più precisa del ceppo.
Infatti la normativa relativa alla lotta contro l’influenza aviaria a
livello sia nazionale(vedi DPR n. 656/1996 cit.) sia comunitario(vedi Direttiva
2005/94/CE cit) definiscono “volatile sospetto di infezione” quello in cui è
stata accertata lapresenza del virus dell’influenza aviaria sottotipo H5 o H7
nonché “influenza aviaria a bassa patogenicità” L.P.A.I. l’infezione di volatile
causato da virus influenzale dei sottotipi H5 e H7 (senza l’aggiunta di
ulteriori specificazioni in relazione al ceppo); ne consegue che è necessario e
sufficiente(come si legge nelle direttive del Min. Salute per il piano nazionale
di monitoraggio per l’anno 2006) per l’attivazione di un sistema di allerta
rapido: la diagnosi precoce
dell’eventuale introduzione negli allevamenti di
virus identificati come appartenenti ai sottotipi H5 e H7 dell’influenza aviaria
e ciò anche se lo stesso Min. Salute(nel definire i parametri per effettuare i
campionamenti in sede sia di sorveglianza attiva sia di quella passiva per il
2006) si pone l’obiettivo più specifico di escludere la presenza di H5 N1 negli
allevamenti e nei volatili selvatici legati alle zone umide.
2.4.2. Vale la
pena di aggiungere, poi, che negli indirizzi operativi di sanità pubblica
diffusi dalla Regione Toscana alle Aziende Sanitarie nel gennaio 2006 per la
gestione di un eventuale focolaio di influenza aviaria, sospetto oppure
accertato, si precisava che le misure indicate nel documento dovevano
considerarsi non limitate al rischio legato al virus AH5N1, ma estese a tutti i
sospetti di infezione da virus influenzali aviari in allevamenti e, al riguardo,
richiamava le definizioni di allevamento sospetto di infezione o di
contaminazione contenute nel regolamento n. 656/1996 che(come già detto) fa
riferimento solo alla presenza del virus influenza aviaria sottotipo H5 o H7.
Inoltre dalla normativa specifica in materia e dagli atti di coordinamento e
programmazione sopra citati emerge che, quando la diagnosi della malattia è
ufficialmente confermata, l’autorità competente deve disporre l’abbattimento in
loco di tutti i volatili presenti nell’azienda a prescindere dall’entità
numerica dei riscontri diagnostici; per tale ragione risulta irrilevante la
circostanza che le analisi dei campioni prelevati nell’allevamento abbia dato
risultato positivo per la presenza del virus H5 soltanto in pochi casi; non
sussiste, pertanto, il dedotto difetto d’istruttoria ai fini dell’applicazione
della misura dell’abbattimento di tutti gli avicoli presenti nell’allevamento in
questione.
2.4.3. D’altra parte, poiché il monitoraggio periodico è
preordinato ad ottenere un sistema di allerta rapido attraverso una diagnosi
precoce della presenza del virus in questione, è evidente che la misura
dell’abbattimento immediato non può essere limitata ai soli esemplari infetti,
in quanto il virus ha un periodo di incubazione e, quindi, non è riscontrabile
con la dovuta tempestività negli avicoli sospetti di contaminazione o sani
recettivi, comportando il rischio dell’epidemia per il propagarsi dell’infezione
anche successivamente all’identificazione del focolaio di virus influenzale.
Al riguardo basti osservare che(come si legge nel Piano per il monitoraggio
2006 predisposto dal Min. Salute) l’epidemia di influenza aviaria del 2004 quasi
certamente ha avuto origine dalla persistenza del virus in specie domestiche
serbatoio di infezione, introdotto nel 2002 sul territorio nazionale da specie
avicole selvatiche migratorie e che, dal 1997 al 2006 nelle aree a più elevata
concentrazione avicola del Centro Nord sono riemersi 7 sottotipi del virus
influenza aviaria, sottotipi H5 e H7, introdotti a seguito di contatto tra
selvatico e volatili domestici o persistiti nel periodo interepidemico in un
reservoir domestico: da tali elementi è intuibile la necessità che l’intervento
di contrasto al virus influenzale debba essere improntato alla massima rapidità
e rigorosità ed in tale linea si sono mosse le competenti autorità sanitarie
nazionali che nel corso del 2007 hanno trasmesso le prescritte comunicazioni
alla Commissione europea sugli immediati abbattimento di specie avicole (in
varie regioni) disposti per allevamenti in cui i campioni prelevati per il
monitoraggio avevano evidenziato la positività al virus influenzale(sottotipo
H7) mentre la tipizzazione del virus era ancora in corso.
2.5. Né, infine,
sussiste la dedotta violazione dei principi di buona amministrazione per
violazione dei criteri indicati nella direttiva 2005/94/ CE.
Invero, in
conformità ai criteri indicati dalla direttiva 2005/94/CE
invocata dal
ricorrente, l’ordinanza di abbattimento impugnata fa proprie le considerazioni
poste dal Centro di Referenza Nazionale per l’influenza aviaria(nella nota 31
ottobre 2006 trasmessa al Min. Salute) a fondamento dell’avviso favorevole
all’eliminazione di tutti i volatili presenti nell’allevamento: l’ordinanza,
quindi, viene motivata con riferimento alle circostanze che l’allevamento è
situato in una zona umida a rischio per la trasmissione della malattia a causa
dei possibili contatti con volatili selvatici facilitato dalla vicinanza di un
lago destinato alla caccia di uccelli acquatici con richiamo, che i capi
risultati positivi al virus influenzale appartengono a specie ampiamente
recettive a virus influenzali con alto rischio di diffusione del virus ad altre
specie sensibili e che, a distanza di circa km 2 dall’allevamento è situata la
discarica rifiuti di Grosseto(loc. Le Strillaie) sulla cui area si sono
stabiliti i gabbiani(specie ricompresa tra quelle selvatiche sensibili indicate
dalla decisione CE 2005/726 è sottoposta a sorveglianza passiva nel programma di
monitoraggio nazionale 2006).
2.5.1. Inoltre le suddette caratteristiche
della localizzazione dell’azienda(in area umida ed in asse con la direttrice
delle rotte migratorie in provenienza dal Mar Caspio) erano inserite
nell’ordinanza Min Salute 22 ott.2005(Misure ulteriori contro l’influenza
aviaria) tra i parametri per la valutazione del rischio di introduzione del
virus dell’influenza aviaria negli allevamenti all’aperto, così come gli anatidi
(famiglia cui appartiene la specie germani reali allevati dal ricorrente), in
quanto serbatoio naturale per il virus dell’influenza aviaria, sono stati
compresi sia nell’allegato F della decisione Comm. C.E. 2005/726 tra le specie
sensibili sia nell’elenco delle specie oggetto di sorveglianza passiva contenuto
nel piano nazionale di monitoraggio per il 2006.
Pertanto, da un lato, si
può concludere che anche la commissione europea inserisce i germani reali tra le
specie recettive considerate serbatoio del virus dell’influenza aviaria(per cui
appare pienamente suffragato il dato scientifico preso in considerazione
dall’autorità sanitaria nazionale sia ministeriale sia locale), mentre,
dall’altro, le caratteristiche sopradescritte dell’allevamento, unitamente alla
ulteriore circostanza che molti dei capi presenti nell’azienda erano destinati
al ripopolamento per l’attività venatoria, consentono di ritenere rispettati sia
il principio di buona amministrazione sia i criteri indicati nella direttiva
2005/94/CE, ALL. V°.(invocati dal ricorrente) alla luce di una corretta
ponderazione dei contrapposti interessi incisi dal provvedimento e dei
concomitanti obiettivi da perseguire a livello nazionale e comunitario.
2.6.
Con il quinto motivo(recte quarto) l’ordinanza di abbattimento viene censurata
anche per violazione del DPR n. 656/1996, art. 9, nella parte in cui dispone che
l’eventuale ripopolamento sarà definito, quanto ai tempi ed ai modi, su parere
conforme del Dipartimento di Prevenzione dell’Azienda USL ) di Grosseto e del
Centro di Referenza per l’influenza aviaria di Padova.
La censura, però,
appare inammissibile per carenza attuale(all’epoca di instaurazione del
giudizio) di un concreto interesse poiché il ricorrenteallo stato- non risulta
aver presentato istanze o progetti di ripopolamento dell’azienda che non siano
stati autorizzati oppure siano stati sottoposti a condizioni e tempi ritenuti
dall’interessato non legittimi; solo al momento della determinazione
dell’amministrazione sulla istanza di ripopolamento potrebbe configurarsi in
capo al proprietario un interesse attuale e concreto a ricorrere avverso
eventuali disposizioni ritenute illegittime. La censura, comunque sarebbe
infondata ove solo si consideri che nell’allevamento del ricorrente sono state
disposte le misure di biosicurezza indicate nell’Ordinanza del Ministero della
Salute del 10 ottobre 2005 in cui è contemplata espressamente la valutazione
della situazione da parte del Servizio veterinario competente ad esprimersi;
ragione per cui appare pertinente l’ulteriore avviso anche del Centro di
Referenza di Padova.
Per le esposte considerazioni, quindi, le due ordinanze
impugnate risultano immuni dai vizi dedotti.
2.7 L’infondatezza della
domanda di annullamento dei provvedimenti impugnati comporta l’inammissibilità
della domanda di risarcimento dei danni per carenza di uno dei presupposti della
relativa responsabilità rappresentato dall’illegittimità del provvedimento che
li avrebbe causati (vedi ex multis C.d.S. A.P.12/2007 e A.P. n. 2/2006).
Va,
peraltro, precisato che resta impregiudicata ogni ulteriore azione innanzi al
Giudice Ordinario(nei tempi e modalità prescritti) per qualsiasi diversa pretesa
patrimoniale relativa al computo dell’indennizzo liquidato al ricorrente ai
sensi del D.Min: San. 20.7.1989 n. 298.
3. Riepilogando, quindi,
preliminarmente respinta nei sensi sopra illustrati l’eccezione di carenza di
legittimazione passiva del Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche
e negata, quindi, l’estromissione dal giudizio, nel merito il ricorso va
respinto quanto alla domanda di annullamento delle ordinanze impugnate, mentre
va dichiarato inammissibile quanto alla domanda di risarcimento del danno, salva
ogni ulteriore azione innanzi al giudice ordinario per eventuali pretese ad un
maggior indennizzo.
Considerate le particolari caratteristiche della
vicenda, nonché la frammentarietà dell’assetto normativo in tema di lotta
all’influenza aviaria, si ritiene ricorrano giusti motivi per compensare
integralmente tra le parti le spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sez.
Seconda, pronunciando sul ricorso in epigrafe, preliminarmente respinta
l’eccezione sollevata dal Min. Salute, nel merito in parte lo respinge ed in
parte lo dichiara inammissibile.
Oneri di lite compensati tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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