Sugli scaffali di una nota catena di supermercati le confezioni di pasta di alcune aziende erano tutto uno sventolare di bandiere tricolori e di slogan esplicitamente assertivi della “italianità“ del prodotto: “specialità italiana”, “Passione italiana“, e poi le immagini dello “scudetto tricolore” e quelle di paesaggi tipicamente italiani.

 Tutta questa “italianità” però non era confortata dalla “italianità” della materia prima “grano duro” ed infatti in altra parte della confezione, spesso sul retro, e con caratteri grafici anche molto piccoli e comunque di meno agevole lettura, veniva precisata l’ origine non italiana (“UE/ non UE”) di quella materia prima.

La contestazione, dinanzi al Consiglio di Stato prima ed alla Corte di Giustizia UE poi, di queste modalità di informazione per il consumatore a questo punto ha riguardato due profili:

• quello della “leale informazione del consumatore” prescritta dall’articolo 7 del regolamento (UE) 1169/2011 e
• quello delle “pratiche commerciali scorrette” vietate dal Codice del Consumo di cui al decreto legislativo 206/2005.

La Corte di Giustizia UE con sentenza del 20 aprile 2026 (causa C-301/25), investita della questione dal Consiglio di Stato italiano con ordinanza del 22 aprile 2025, ha concluso per la sussistenza parallela di entrambe le contestazioni e con la motivazione che qui proviamo a riassumere.

L’ingannevolezza delle diciture e delle immagini sulle confezioni

Una prima questione ha dunque riguardato la configurabilità della violazione dell’articolo 7 del regolamento (UE) 1169/2011, il cui testo, tra l’altro, così dispone:

«Articolo 7. Pratiche leali di informazione

1. Le informazioni sugli alimenti non inducono in errore, in particolare:

a) per quanto riguarda le caratteristiche dell’alimento e, in particolare, la natura, l’identità, le proprietà, la composizione, la quantità, la durata di conservazione, il paese d’origine o il luogo di provenienza, il metodo di fabbricazione o di produzione; b), c), d) (omissis).

2. Le informazioni sugli alimenti sono precise, chiare e facilmente comprensibili per il consumatore.

3. (omissis).

4. I paragrafi 1, 2 e 3 si applicano anche:

a) alla pubblicità;

b) alla presentazione degli alimenti, in particolare forma, aspetto o imballaggio, materiale d’imballaggio utilizzato, modo in cui sono disposti o contesto nel quale sono esposti».

Nel caso in esame, va inoltre ricordato che le informazioni per la “pasta alimentare“ devono essere completate – sul mercato italiano – anche inserendo in etichetta l’indicazione dell’“origine“ del grano duro: tanto ai sensi del decreto ministeriale 26 luglio 2017, decreto attualmente prorogato sino alla data del 31 dicembre 2026.

Questo decreto (articoli 2 e 3) prescrive infatti per la “ pasta alimentare“ ulteriori indicazioni in sede di etichettatura:

«Articolo 2. Indicazioni da riportare sull’etichetta della pasta

1. Sull’etichetta della pasta devono essere indicate le seguenti diciture:

a) «Paese di coltivazione del grano»: nome del Paese nel quale è stato coltivato il grano duro;

b) «Paese di molitura»: nome del Paese nel quale è stata ottenuta la semola di grano duro».

«Articolo 3. Indicazioni da riportare sull’etichetta della pasta in caso di grani coltivati o semole ottenute in più Paesi

1. Qualora le operazioni di cui all’articolo 2 avvengono nei territori di più Paesi membri dell’Unione europea o situati al di fuori dell’Unione europea, per indicare il luogo in cui la singola operazione è stata effettuata, anche in assenza di miscele, possono essere utilizzate le seguenti diciture: “UE”, “non UE”, “UE e non UE”. (omissis)».

Dunque, nel caso di specie il “Paese di coltivazione“ era stato indicato come “UE e non UE” e non come “Italia” che invece era stato semplicemente il “Paese di molitura”».

Peraltro, l’esigenza di una informazione del consumatore effettivamente corretta lo stesso decreto la ribadisce in sede di articolo 4, il cui comma 2 così dispone:

«Articolo 4. Disposizioni per favorire una migliore informazione dei consumatori

 1. (omissis).

 2. Le indicazioni sull’origine di cui agli articoli 2 e 3 sono apposte in etichetta in un punto evidente e nello stesso campo visivo in modo da essere facilmente visibili, chiaramente leggibili ed indelebili. Esse non sono in alcun modo nascoste, oscurate, limitate o separate da altre indicazioni scritte o grafiche o da altri elementi suscettibili di interferire. (omissis)».

Quest’ultima disposizione esprime dunque con assoluta chiarezza la volontà del Legislatore italiano di fornire una corretta e completa informazione sull’“italianità“ o meno del prodotto alimentare “pasta“, ovvero sulla reale portata di tale “italianità“».

D’altra parte, prima di lui, è lo stesso Legislatore UE a preoccuparsi che le informazioni obbligatorie siano fornite al consumatore in modo lineare ed adeguato e non soltanto apparentemente ovvero non in modo riduttivo, e lo fa in sede di articolo 13 del regolamento (UE) 1169/2011 laddove, tra l’altro, testualmente così prevede:

«Articolo 13. Presentazione delle indicazioni obbligatorie

1. Fatte salve le misure nazionali adottate ai sensi dell’articolo 44, paragrafo 2, le informazioni obbligatorie sugli alimenti sono apposte in un punto evidente in modo da essere facilmente visibili, chiaramente leggibili ed eventualmente indelebili. Esse non sono in alcun modo nascoste, oscurate, limitate o separate da altre indicazioni scritte o grafiche o altri elementi suscettibili di interferire.

(omissis)».

Da questo complesso di disposizioni, sia italiane che comunitarie, ne consegue dunque che le confezioni di pasta contestate nella vicenda in esame non rispettavano l’obbligo di una corretta e leale informazione del consumatore fornendogli infatti, in modo vistoso, un messaggio di “italianità” del prodotto ed invece dissimulando, ovvero rendendo più difficoltoso da percepire, il richiamo alla “non italianità“ della materia prima “grano duro“ utilizzata e questo attraverso la collocazione e la dimensione della dichiarazione sull’origine non italiana del “grano duro”.

Orbene, questo comportamento è sanzionato dall’articolo 3 del decreto legislativo 231/2017 con il pagamento di una somma di danaro da un minimo di 3.000 ad un massimo di 24.000 euro a carico dei responsabili dell’immissione del prodotto sul mercato, in questo caso il supermercato con il cui marchio la pasta veniva messa in vendita.

Fin qui, dunque, la configurabilità e la sanzione per la violazione dell’ articolo 7 posto a tutela della buona fede del “consumatore medio“ finale.

La violazione della direttiva 2005/29/CE e la sanzione per la concorrenza sleale

Nella vicenda in esame però la Corte di Giustizia UE ha ravvisato anche la violazione degli articoli 5 e 6 della direttiva 2005/29/CE,disposizioni queste che vietano le “pratiche commerciali ingannevoli“ così disponendo a tutela del “consumatore medio”:

«Articolo 5. Divieto delle pratiche commerciali sleali

1. Le pratiche commerciali sleali sono vietate.

2.  Una pratica commerciale è sleale se:

a) (omissis) è

b) falsa o è idonea a falsare in misura rilevante il comportamento economico, in relazione al prodotto, del consumatore medio che raggiunge o al quale è diretta o del membro medio di un gruppo qualora la pratica commerciale sia diretta a un determinato gruppo di consumatori.

Articolo 6. Azioni ingannevoli

1. È considerata ingannevole una pratica commerciale che contenga informazioni false e sia pertanto non veritiera o in qualsiasi modo, anche nella sua presentazione complessiva, inganni o possa ingannare il consumatore medio, anche se l’informazione è di fatto corretta, riguardo a uno o più dei seguenti elementi e in ogni caso lo induca o sia idonea a indurlo ad assumere una decisione di natura commerciale che non avrebbe altrimenti preso: a) (omissis);

b) le caratteristiche principali del prodotto, quali la sua disponibilità, i vantaggi, i rischi, l’esecuzione, la composizione, le caratteristiche ambientali o sociali, gli accessori, gli aspetti relativi alla circolarità, quali la durabilità, la riparabilità o la riciclabilità, l’assistenza postvendita al consumatore e il trattamento dei reclami, il metodo e la data di fabbricazione o della prestazione, la consegna, l’idoneità allo scopo, gli usi, la quantità, la descrizione, l’origine geografica o commerciale o i risultati che si possono attendere dal suo uso, o i risultati e le caratteristiche fondamentali di prove e controlli effettuati sul prodotto; (omissis)».

Ricordiamo che tale condotta è stata così sanzionata in Italia dal Codice del Consumo (decreto legislativo 206/2005):

«Articolo 27. Tutela amministrativa e giurisdizionale

1. L’Autorità garante della concorrenza e del mercato, di seguito denominata “Autorità”, esercita le attribuzioni disciplinate dal presente articolo anche quale autorità competente per l’applicazione del regolamento (UE) 2017/2394 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2017, sulla cooperazione tra le autorità nazionali responsabili dell’esecuzione della normativa che tutela i consumatori e che abroga il regolamento (CE) 2006/2004, nei limiti delle disposizioni di legge.

1-bis. Anche nei settori regolati, ai sensi dell’articolo 19, comma 3, la competenza ad intervenire nei confronti delle condotte dei professionisti che integrano una pratica commerciale scorretta, fermo restando il rispetto della regolazione vigente, spetta, in via esclusiva, all’Autorità garante della concorrenza e del mercato, che la esercita in base ai poteri di cui al presente articolo, acquisito il parere dell’Autorità di regolazione competente. (omissis).

(da 2 a 8 omissis.)

9. Con il provvedimento che vieta la pratica commerciale scorretta, l’Autorità dispone inoltre l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 euro a 10.000.000 euro, tenuto conto della gravità e della durata della violazione ed anche delle condizioni economiche e patrimoniali del professionista. Nel caso di pratiche commerciali scorrette ai sensi dell’articolo 21, commi 3 e 4, la sanzione non può essere inferiore a 50.000 euro. (da 9-bis a 11: omissis)».

Applicazione congiunta

A questo puntonella sentenza in esame la Corte di Giustizia UE affronta e chiarisce anche il tema della possibilità di sanzionare la medesima condotta “scorretta” sia rispetto al singolo “consumatore medio” sia sul piano della concorrenza sleale rispetto agli altri operatori professionali concorrenti.

La Corte, infatti, perviene ad una conclusione affermativa (punto 41 della sentenza) stabilendo un rapporto di “complementarietà” tra le due normative che si devono ritenere entrambe violate da condotte come quella in esame:

“41. Ne consegue che i regimi di tutela dei consumatori istituiti dall’ articolo 6 , paragrafo 1, della Direttiva 2005/29 e dall’ articolo 7 del regolamento n. 1169/2011 sono complementari in quanto mirano a sanzionare aspetti diversi di una stessa condotta contraria al diritto dell’Unione».

Il “pasticcio” delle sanzioni

Fin qui, in estrema e succinta sintesi, il contenuto della sentenza della Corte di Giustizia UE in esame, se non che la nostra riflessione al riguardo va integrata con un ulteriore cenno al completo e complesso quadro sanzionatorio desumibile dall’ ordinamento giuridico italiano.

Infatti, va ricordato che, a differenza del regime sanzionatorio esclusivamente amministrativo previsto per l’infrazione al Codice del Consumo, la sanzione amministrativa prevista per la violazione dell’articolo 7 del regolamento (UE) 1169/2011, ovvero prevista dall’articolo 3 del decreto legislativo 231/2017,ha un carattere meramente sussidiario in quanto è preceduta dalla cosiddetta “clausola di riserva penale“ espressa con la consueta formula “Salvo che il fatto costituisca reato“.

La fattispecie descritta nella vicenda giudiziaria in esame ovvero l’uso di diciture ed immagini falsamente evocative dell’“italianità” del prodotto “pasta alimentare“, laddove invece la materia prima “grano duro” è di provenienza interamente o prevalentemente “non italiana“ e persino “non UE“, potrebbe configurare l’ipotesi del reato di cui all’articolo 517 del Codice penale: “Vendita di prodotto alimentare con segni mendaci“ in ordine alla sua origine.

Orbene, ove si configurasse un tale reato, verrebbe dunque a cadere l’illecito amministrativo suddetto.

Sennonché, a fronte di quanto appena evidenziato, va segnalato che le “fallaci” indicazioni sull’origine italiana di un qualsiasi prodotto commerciale sono oggetto anche di una norma “speciale“, ovvero quella di cui al comma 49-bis dell’ articolo 4 della legge 350/2003, con la previsione di una sanzione amministrativa secca, ovvero senza clausola di riserva penale, così formulata: “il contravventore è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da euro 10.000 ad euro 250.000”.

Peraltro, significativamente il successivo comma 49-quater ha previsto una deroga a questo meccanismo amministrativo con la seguente formulazione: «la fallace indicazione dell’uso del marchio, di cui al comma 49-bis, è punita, quando abbia per oggetto olii di oliva vergini, ai sensi dell’ articolo 517 del Codice penale».

In tal modo si rafforza la conclusione per cui, quando la “fallace indicazione“ riguarda una sostanza alimentare diversa dagli “olii di oliva vergini“ unica sanzione applicabile sarebbe quella amministrativa di cui al comma 49-bis sopra ricordato.

Sennonché non possiamo tacere che le sanzioni amministrative suddette, ovvero queste introdotte con il comma 49-bis dalla legge 166/2009, sono anteriori ed in contrasto – e quindi verosimilmente da reputare tacitamente abrogate – con la successiva e generale disciplina sanzionatoria rappresentata dal surricordato decreto legislativo 231/2017,normativa questa da reputare prevalente anche in virtù del “principio di successione delle leggi nel tempo“.

Come si può notare siamo dunque al cospetto di uno scenario normativo molto complesso, anzi decisamente intricato e persino contraddittorio e sul quale è auspicabile che si faccia effettiva e definitiva chiarezza.

N.B. Va ricordato infine che a partire dal 29 maggio 2026 è entrata in vigore la legge n. 75 del 21 aprile 2026 (la cosiddetta “Legge Lollobrigida“) che – per il settore alimentare – ha previsto, in materia di “indicazioni mendaci“, il nuovo delitto di cui all’articolo 517-septies del Codice penale.