Dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’articolo 4, comma 1, primo periodo, del decreto legislativo 297/2004, relativo alla protezione delle indicazioni geografiche e delle denominazioni di origine dei prodotti agricoli e alimentari, nella parte in cui prevede la sanzione amministrativa pecuniaria di “cinquantamila euro”, anziché “da un minimo di diecimila a un massimo di cinquantamila euro”.

Non sono frequenti le decisioni della Corte Costituzionale che hanno dichiarato l’incostituzionalità di norme penali alimentari (si possono ricordare, la sentenza 434/1990, che ha esteso le garanzie difensive alle analisi su alimenti deperibili, e la sentenza 85/1997, che ha esteso ai delitti contro la sicurezza alimentare del codice penale il divieto di applicazione della sospensione condizionale della pena e della non menzione della condanna di cui all’articolo 6 della legge 283/1962 per i casi frode tossica). Tanto meno frequenti sono, poi, quelle che hanno inciso sulle disposizioni sanzionatorie, perché è questa materia riservata alla discrezionalità politica, salvi i casi di sproporzione irragionevole. Ed è, appunto, questo il caso della sentenza in commento, interessante anche perché ricostruisce i meccanismi di vigilanza sulla produzione dei prodotti a denominazione d’origine protetta.
La vicenda origina dall’irrogazione della sanzione amministrativa di € 50.000 nei confronti di un ente di certificazione della Dop del Prosciutto di San Daniele, ai sensi dell’articolo 4 del decreto legislativo 297/2004, decreto che ha dato applicazione al regolamento (CEE) 2081/92. Giunto in Cassazione (civile) il procedimento di opposizione, i giudici di legittimità hanno sollevato la questione di legittimità costituzionale della disposizione sanzionatoria.
Occorre ricordare che, al fine di assicurare la corretta applicazione dei disciplinari di Dop e Igp da parte degli operatori che intendono fregiarsi della denominazione protetta sui loro prodotti, è previsto che le autorità pubbliche effettuino i relativi controlli. A sua volta, il regolamento (UE) 625/2017 sui controlli ufficiali consente che tali autorità possano delegare organismi privati allo svolgimento, per loro conto, delle verifiche sul rispetto del disciplinare (delega già autorizzata dalla precedente normativa regolamentare). L’ente privato di controllo non deve essere in conflitto di interesse con i soggetti vigilati e deve disporre di risorse umane, infrastrutturali e finanziarie che assicurino «poteri sufficienti a svolgere i compiti relativi ai controlli ufficiali che gli sono stati delegati».
Come è noto, in Italia la responsabilità dei controlli è attribuito al Ministero dell’Agricoltura. Questo può avvalersi, ai sensi dell’articolo 53 della legge 128/1998, come modificato dalla legge 526/1999, di organismi privati per i controlli. Il citato articolo 4 del decreto legislativo 297/2004 appronta una sanzione amministrativa in misura fissa di € 50.000 a carico dell’ente di controllo che risulti inadempiente alle prescrizioni o agli obblighi che derivano dall’autorizzazione ministeriale.
A questo punto, la Consulta osserva che le violazioni in cui può incorrere l’ente possono essere della più svariata natura e gravità, anche in ragione del fatto che l’esecuzione dei controlli è regolata, per ciascuna produzione protetta, da «manuali» che contengono indicazioni della natura più diversa, la cui violazione può essere di carattere sostanziale o formale e posta su una scala graduata di disvalore.
Nel caso di specie, all’organismo di controllo era stata applicata la sanzione fissa di € 50.000 per tre violazioni eterogenee dei «manuali» e tale che anche una sola di esse sarebbe stata sufficiente a far scattare la sanzione nella medesima misura. Il commento della Corte è che «la previsione in esame, in definitiva, equipara le condotte più gravi e pericolose a quelle di minor rilievo, stabilendo per tutte una sanzione in misura fissa. Ciò è in aperto contrasto con il principio di proporzionalità delle sanzioni», principio già ripetutamente affermato in precedenza dalla Consulta non solo per le sanzioni penali, ma anche per quelle amministrative, dato il loro carattere punitivo. Nel caso in oggetto, pertanto, la norma sanzionatoria doveva essere dichiarata incostituzionale a causa della sua equiparazione di situazioni portatrici di disvalori di volta in volta diversificati. Ne conseguiva che la sanzione doveva essere graduabile tra un minimo e un massimo, anziché in misura fissa.
A questo punto, però, la Corte si è trovata di fronte a un ostacolo tecnico-ordinamentale. Dal momento che la determinazione dell’entità della sanzione rientra nelle prerogative politiche del legislatore, infatti, essa non può intervenire sulla sua misura, a meno che tale intervento non sia ancorato a parametri che si dimostrino già accolti dal legislatore in casi analoghi. Tale analogia è stata rinvenuta nel meccanismo sanzionatorio previsto dal parallelo sistema delle produzioni da agricoltura biologica, che stabilisce – all’articolo 8, comma 1, del decreto legislativo 20/2018 – la sanzione da un minimo di € 10.000 (e sino ad un massimo di € 30.000) a carico dell’organismo di controllo che commetta illeciti nello svolgimento delle attività delegate. Pertanto, la “forbice” sanzionatoria dell’articolo 4, comma 1, primo periodo, del decreto legislativo 297/2004 (su cui la Consulta era chiamata a esprimersi) è stata fissata in un minimo di € 10.000, mantenendo il massimo nell’originaria misura di € 50.000, considerata adeguata e proporzionata alle inadempienze più gravi dell’organo di controllo.