Deve rimettersi alla Corte costituzionale la questione di legittimità costituzionale, che si rileva d’ufficio, dell’articolo 4 del decreto legislativo 297/2004, per violazione dell’articolo 3 della Costituzione, in combinato disposto con gli articoli 42 e 117, primo comma, della Costituzione, in relazione all’articolo 1 del Protocollo addizionale della Convenzione europea dei Diritti dell’Uomo.

Da queste colonne non capita che discutiamo di sanzioni. Infatti, lo scopo di queste note è di aggiornare i Lettori sulle più significative e recenti decisioni della giurisprudenza (perlopiù penale), illustrandole e commentandole. Sulla pena – o più in generale sulla sanzione (anche amministrativa) – non mette conto di insistere, perché essa è stabilita dalla legge ed è poi nella discrezionalità (motivata) del giudice farne applicazione, senza che se ne possa dire altro se non prenderne atto.
Il caso che presentiamo, invece, si presta bene a qualche commento su alcune questioni che rivestono, ci pare, un interesse sia speculativo sia pratico. Intanto, va detto che l’elaborazione, soprattutto dottrinale, sulla pena è di lunga e perfino inesauribile tradizione. Infatti, la sanzione (in particolare quella penale) deve rispettare, nel momento in cui viene posta dal legislatore, parametri/limiti (e finalità) di ordine costituzionale (sommamente la finalità rieducativa di cui all’articolo 27 della Costituzione), ma ormai anche di livello extra-nazionale (come vedremo). Si dice normalmente che la pena abbia una funzione contemporaneamente deterrente (in quanto costituisce una contro-spinta alla commissione dell’illecito) e nel contempo retributiva (per il male cagionato al singolo e/o alla collettività). Tuttavia, la sensibilità moderna sollecita verso una “fuga” dalla sanzione (in specie detentiva) e verso l’adozione di un apparato punitivo più soft, con scopi anche deflattivi dell'”intasamento” carcerario, che oltre agli aspetti di rispetto per la dignità della persona coinvolge anche profili relativi agli ingenti costi impegnati nel mantenimento del sistema.
In questo quadro le sanzioni amministrative pecuniarie presentano meno problemi di compliance costituzionale e sembrano così legittimare il legislatore a fissarle in misura anche molto rilevante, badando più di tutto allo scopo di deterrenza. Ciò è quanto possiamo notare anche nel campo delle violazioni agroalimentari, dove frequentemente gli illeciti amministrativi sono sanzionati (sul piano patrimoniale, che è quello che in definitiva più conta) in misura assai più incisiva, nella sostanza, di quanto avvenga per i reati, che pure in linea di principio sono illeciti più gravi di quelli amministrativi. Tuttavia, anche le sanzioni amministrative sono sottoposte a limiti che il legislatore non può valicare, specie in quanto occorre tenere conto anche della normativa europea. Anzi, mentre il legislatore nazionale spesso tende a stabilire la cumulabilità tra sanzioni penali e amministrative per i medesimi fatti (per esempio, in materia di violazioni fiscali o in senso lato finanziarie), sono stati proprio i giudici europei a porre dei paletti contrari al cumulo, introducendo il concetto allargato di sanzione “sostanzialmente” penale, per cui a determinate condizioni anche la sanzione nominativamente “amministrativa” deve essere intesa come “penale”, con ciò arrivando nei congrui casi ad escludere, perché illegittima, l’applicabilità per il medesimo fatto di una doppia sanzione punitiva (penale in senso stretto e sostanzialmente penale), meccanismo a cui il nostro legislatore, come si è detto, rischia invece di indulgere.
Veniamo ora all’ordinanza della Cassazione civile. Il caso è quello di un organismo di controllo di qualità sui produttori aderenti ai Consorzi di Tutela delle DOP e IGP (nella specie relativamente al prosciutto San Daniele DOC), a cui il Ministero delle Politiche agricole e forestali aveva applicato la sanzione amministrativa pecuniaria di € 50.000, prevista dall’articolo 4 del decreto legislativo 297/2004, per non avere adempiuto “alle prescrizioni o agli obblighi, impartiti dalle competenti autorità pubbliche, comprensivi delle disposizioni del piano di controllo e del relativo tariffario concernenti una denominazione protetta”. Il Tribunale e poi la Corte di Appello respinsero le censure difensive. La causa è così arrivata in Cassazione, sebbene per motivi diversi dall’eccezione di incostituzionalità della norma, che pure la difesa aveva sollevato nel giudizio di merito.
La Corte ha, innanzitutto, inquadrato la suddetta disposizione tra le norme cosiddette “in bianco”, ossia quelle che non specificano direttamente le condotte vietate ovvero gli obblighi da osservare, ma rimandano a fonti di livello inferiore di stabilire il/i precetto/i la cui violazione è sanzionata. Precisa la Cassazione che la disposizione in parola mira “a reprimere ogni e qualunque violazione di disposizioni e ordini dettati non solo attraverso norme secondarie, ma anche mediante specifiche disposizioni amministrative emanate «dalle competenti autorità Pubbliche»”. Di ciò la Corte trova conferma negli addebiti mossi all’ente, “che vanno dall’omesso rilievo di una contestata irregolarità formale che un’azienda verificata avrebbe commesso nel procedere all’annullamento della certificazione unitaria di conformità; all’omesso rilievo della mancata registrazione, addebitata ad alcuni produttori di prosciutto, delle cosce di suino fresche introdotte per la lavorazione; a non avere, infine, l’ente di controllo proceduto a sottoscrivere per presa visione il registro del produttore”.
A questo punto, la Cassazione richiama le sentenze della Corte costituzionale n. 88 del 2019, n. 112 del 2019 e n. 185 del 2021, che hanno dichiarato costituzionalmente illegittime sanzioni “rigide e di rilevante incidenza” applicabili a prescindere dall’effettiva gravità delle concrete infrazioni o comunque tali da potere risultare “palesemente eccedenti il limite della proporzionalità rispetto all’illecito commesso”. Ne conclude che nella vicenda in oggetto ricorre una situazione analoga in ragione sia della fissità della sanzione, non adattabile di volta in volta al caso concreto, sia della sproporzione rispetto alla reale gravità degli illeciti commessi (in parte, esclusivamente formali). Conseguentemente ha sollevato, d’ufficio, la questione di illegittimità costituzionale dell’articolo 4 del decreto legislativo 297/2004 per violazione del principio di uguaglianza (articolo 3 della Costituzione), in quanto non permette di distinguere tra casi diversi, e della tutela della proprietà privata (articolo 42 della Costituzione, anche con riguardo all’articolo 1 del Protocollo addizionale della Convenzione europea dei Diritti dell’Uomo).