La messa in coltura di Organismi Geneticamente Modificati (OGM) quali le varietà del mais MON 810 non può essere assoggettata ad una procedura nazionale di autorizzazione quando l’impiego e la commercializzazione di tali varietà sono autorizzati ai sensi dell’articolo 20 del regolamento CE 1829/2003 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 settembre 2003, relativo agli alimenti e ai mangimi geneticamente modificati, e le medesime varietà sono state iscritte nel catalogo comune delle varietà delle specie di piante agricole previsto dalla direttiva 2002/53/CE del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al catalogo comune delle varietà delle specie di piante agricole, emendata con il reg. CE 1829/2003.
L’articolo 26 bis della direttiva 2001/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 marzo 2001, sull’emissione deliberata nell’ambiente di OGM e che abroga la direttiva 90/220/CEE del Consiglio, come modificata dalla direttiva 2008/27/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 marzo 2008, non consente ad uno Stato membro di opporsi in via generale alla messa in coltura sul suo territorio di tali OGM nelle more dell’adozione di misure di coesistenza dirette a evitare la presenza accidentale di Organismi Geneticamente Modificati in altre colture.
La Corte del Lussemburgo è stata investita in via pregiudiziale a seguito della reiezione da parte del Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali della domanda di una società volta a ottenere l’autorizzazione alla coltivazione di ibridi di mais geneticamente modificato, in ragione del fatto che le Regioni non avevano ancora proceduto all’adozione dei piani di coesistenza tra colture convenzionali, biologiche e transgeniche. La questione verteva, in particolare, sulla corretta interpretazione dell’art. 26 bis della direttiva 2001/18/CE in materia di OGM, che prevede per gli Stati membri l’introduzione dei suddetti piani di coesistenza, miranti a evitare contaminazioni accidentali da parte delle colture transgeniche. La Corte ha fornito un’interpretazione della normativa comunitaria, che ha dato torto all’autorità nazionale. Vediamo in base a quale argomentazione.
La varietà di mais geneticamente modificato che la società istante intendeva mettere a coltura era già stata autorizzata ai sensi dell’art. 20 del regolamento CE 1829/2003, sicché l’autorizzazione era estensibile a tutta l’Unione europea (UE). Detta varietà, inoltre, era stata inserita nel catalogo comune della sementi di cui alla direttiva 2002/53/CE, di modo che essa poteva essere liberamente commercializzata all’interno dell’UE senza restrizioni.
Ciò nonostante l’art. 26 bis della dir. 2001/18/CE facoltizza gli Stati membri a introdurre misure di coesistenza tra colture. Solo in questo caso, quindi, possono essere poste limitazioni alla libera commercializzazione di sementi autorizzate a livello comunitario e iscritte nell’apposito catalogo. In proposito, la Corte ha chiosato che non vi è alcun obbligo della previsione di tali misure e che, qualora previste, esse debbono essere effettive per produrre restrizioni alla commercializzazione delle sementi geneticamente modificate autorizzate. Diversamente, ove lo Stato membro si astenga dal prendere specifici provvedimenti operativi nel settore, un divieto generalizzato di coltivazione di OGM potrebbe protrarsi per un periodo di tempo virtualmente illimitato e così aggirare le procedure comunitarie.
Secondo la Corte di giustizia, i termini della questione sottoposta alla sua attenzione corrispondevano a questa situazione. La Corte ha così concluso che l’articolo 26 bis della dir. 2001/18/CE può dar luogo a restrizioni, ed anche a divieti geograficamente delimitati, solo per effetto di misure di coesistenza realmente adottate in osservanza delle loro finalità. Altrimenti la libera circolazione di sementi GM autorizzate ai sensi della normativa dell’Unione europea e iscritte nel catalogo comune deve essere garantita su tutto il territorio UE.
SENTENZA DELLA
CORTE
(Quarta Sezione)
Nella causa C-36/11,
avente ad oggetto
la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi
dell’articolo 267 TFUE, dal Consiglio di Stato con decisione del 14
gennaio 2011, pervenuta in cancelleria il 24 gennaio 2011, nel procedimento
Pioneer Hi Bred
Italia Srl
contro
Ministero delle
Politiche agricole alimentari e forestali,
LA CORTE
(Quarta
Sezione),
composta dal sig. J.?C. Bonichot,
presidente di sezione, dalla sig.ra A. Prechal, dal
sig. L. Bay Larsen (relatore), dalla sig.ra C. Toader
e dal sig. E. Jaraši?nas, giudici,
avvocato
generale: sig. Y. Bot
cancelliere:
sig.ra M. Ferreira, amministratore principale
vista la fase
scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 21 marzo 2012,
considerate le
osservazioni presentate:
– per la Pioneer
Hi Bred Italia Srl, da A. Police e F. Degni, avvocati;
– per il governo
italiano, da G. Palmieri, in qualità di agente, assistita da
S. Varone e G. Aiello, avvocati dello Stato;
– per il governo
spagnolo, da A. Rubio González, in qualità di agente;
– per la
Commissione europea, da D. Bianchi e L. Pignataro?Nolin, in qualità
di agenti,
sentite le conclusioni
dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 26 aprile 2012,
ha pronunciato la
seguente
Sentenza
La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo
26 bis della direttiva 2001/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del
12 marzo 2001, sull’emissione deliberata nell’ambiente di organismi
geneticamente modificati e che abroga la direttiva 90/220/CEE del Consiglio
(GU L 106, pag. 1), come modificata dalla direttiva 2008/27/CE
del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 marzo 2008 (GU L 81,
pag. 45; in prosieguo: la «direttiva 2001/18»), letto alla luce della
raccomandazione della Commissione 2003/556/CE, del 23 luglio 2003, recante
orientamenti per lo sviluppo di strategie nazionali e migliori pratiche per
garantire la coesistenza tra colture transgeniche, convenzionali e biologiche
(GU L 189, pag. 36; in prosieguo: la «raccomandazione del 23
luglio 2003»), e della raccomandazione della Commissione del 13 luglio 2010,
recante orientamenti per l’elaborazione di misure nazionali in materia di
coesistenza per evitare la presenza involontaria di OGM nelle colture
convenzionali e biologiche (GU C 200, pag. 1; in prosieguo: la
«raccomandazione del 13 luglio 2010»).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Pioneer
Hi Bred Italia Srl (in prosieguo: la «Pioneer») e il Ministero delle Politiche
agricole alimentari e forestali avente ad oggetto la legittimità di una nota di
detto ministero in cui si comunicava alla Pioneer che, nelle more
dell’adozione, da parte delle Regioni, di norme atte a garantire la coesistenza
tra colture convenzionali, biologiche e transgeniche, il ministero non poteva
procedere all’istruttoria della richiesta di detta società di essere
autorizzata alla messa in coltura degli ibridi di mais geneticamente modificati
già iscritti nel Catalogo comune delle varietà delle specie di piante agricole
(in prosieguo: il «catalogo comune»).
Contesto
normativo
La
normativa dell’Unione
La
direttiva 2001/18
La direttiva 2001/18 regola l’emissione deliberata nell’ambiente di organismi
geneticamente modificati (OGM) nonché l’immissione in commercio degli OGM come
tali o contenuti in prodotti.
L’articolo 34 della direttiva 2001/18 fissa la data della trasposizione di
quest’ultima al più tardi al 17 ottobre 2002. L’articolo 36 abroga, alla
data del 17 ottobre 2002, la direttiva 90/220/CEE del Consiglio, del 23
aprile 1990, sull’emissione deliberata nell’ambiente di organismi geneticamente
modificati (GU L 117, pag. 15), e stabilisce che i riferimenti a
quest’ultima direttiva si intendono fatti alla direttiva 2001/18 secondo una
tabella di correlazione contenuta in allegato.
Conformemente ai suoi considerando 18 e 28, la direttiva 2001/18, al pari,
precedentemente, della direttiva 90/220, instaura procedure e criteri
armonizzati per la valutazione caso per caso dei rischi potenziali derivanti
dall’emissione deliberata nell’ambiente di OGM nonché una procedura comunitaria
di autorizzazione per l’immissione sul mercato dei prodotti di cui trattasi,
qualora l’uso previsto di questi ultimi comporti un’emissione deliberata degli
organismi nell’ambiente.
I considerando 50?52 di tale direttiva recitano:
«50) Le
autorizzazioni esistenti rilasciate in base alla [direttiva 90/220] dovrebbero
essere rinnovate al fine di evitare disparità tra le autorizzazioni rilasciate
in base a detta direttiva e quelle rilasciate in base alla presente direttiva e
di tener pienamente conto delle condizioni relative alle autorizzazioni
previste dalla [direttiva 90/220].
51) Tale rinnovo
richiede un periodo transitorio durante il quale le autorizzazioni rilasciate
in base alla [direttiva 90/220] permangono valide.
52) Al momento
del rinnovo dell’autorizzazione dovrebbe essere possibile rivedere tutte le
condizioni dell’autorizzazione originaria, comprese quelle attinenti al
monitoraggio e alla durata dell’autorizzazione».
Per quanto riguarda gli OGM immessi in commercio come tali o contenuti in
prodotti, gli articoli 13?24 della direttiva 2001/18 disciplinano
essenzialmente la procedura di valutazione e di autorizzazione dei prodotti
nuovi, il rinnovo dell’autorizzazione dei prodotti esistenti, il monitoraggio
dei prodotti autorizzati, la loro etichettatura nonché una clausola di
salvaguardia che consente l’adozione da parte degli Stati membri di misure
restrittive in caso di rischio per la salute umana o per l’ambiente.
Quanto, in particolare, al rinnovo, prima del 17 ottobre 2006, delle
autorizzazioni rilasciate anteriormente al 17 ottobre 2002 a norma della
direttiva 90/220, le sue modalità sono disciplinate dall’articolo 17 della
direttiva 2001/18, rubricato «Rinnovo dell’autorizzazione». In applicazione del
paragrafo 9 di tale disposizione, l’operatore interessato che abbia presentato
prima del 17 ottobre 2006 una notifica per il rinnovo di un’autorizzazione può
continuare a immettere in commercio gli OGM alle condizioni indicate in tale
autorizzazione in attesa di una decisione finale in merito al rinnovo
richiesto.
L’articolo 26 bis della direttiva 2001/18, rubricato «Misure volte ad evitare
la presenza involontaria di OGM», è formulato nei seguenti termini:
«1. Gli Stati
membri possono adottare tutte le misure opportune per evitare la presenza
involontaria di OGM in altri prodotti.
2. La Commissione
raccoglie e coordina le informazioni basate su studi condotti a livello
comunitario e nazionale, osserva gli sviluppi quanto alla coesistenza negli
Stati membri e, sulla base delle informazioni e delle osservazioni, sviluppa
orientamenti sulla coesistenza di colture geneticamente modificate,
convenzionali e organiche».
La
raccomandazione del 23 luglio 2003
Il considerando 4 della raccomandazione del 23 luglio 2003 così recita:
«La procedura di
concessione definitiva dell’autorizzazione prevista dalla [direttiva 2001/18]
comprende, se del caso, misure specifiche in materia di coesistenza miranti
alla protezione della salute umana e dell’ambiente, la cui applicazione è
obbligatoria».
Il punto 1.1 degli orientamenti allegati alla raccomandazione del 23 luglio
2003, intitolato «Il concetto di coesistenza», enuncia quanto segue:
«La coltivazione
di [OGM] nell’Unione europea non sarà priva di implicazioni sull’organizzazione
della produzione agricola. Da un lato, la possibile presenza accidentale
(involontaria) di colture transgeniche [GM] in colture non geneticamente
modificate e viceversa induce a interrogarsi su come si potrà garantire ai
produttori la facoltà di scegliere tra le diverse filiere di produzione. In
linea di massima gli agricoltori dovrebbero poter scegliere liberamente quale
tipo di coltura praticare, convenzionale, transgenica o biologica e nessuna di
queste forme di agricoltura dovrebbe essere esclusa nell’Unione europea.
D’altro canto,
questa problematica è legata anche alle scelte dei consumatori: per offrire ai
consumatori europei una reale possibilità di scelta tra cibi transgenici e non
transgenici, è necessario non solo poter contare su un sistema efficace di
etichettatura e di tracciabilità, ma anche su un settore agricolo in grado di
fornire questi diversi tipi di prodotti. La capacità dell’industria alimentare
di offrire un’ampia possibilità di scelta ai consumatori va di pari passo con
la capacità del settore agricolo di mantenere filiere di produzione separate.
La coesistenza si
riferisce alla possibilità per i conduttori agricoli di praticare una scelta
tra colture geneticamente modificate, produzione convenzionale e biologica, nel
rispetto degli obblighi regolamentari in materia di etichettatura o di standard
di purezza.
Se in un dato
prodotto agricolo destinato a non contenere [OGM] la presenza accidentale di
[OGM] supera la tolleranza stabilita nella normativa comunitaria, è
obbligatorio indicare nell’etichetta che si tratta di un prodotto contenente
[OMG]. In questo caso può derivarne una perdita di reddito connessa a prezzi di
mercato inferiori o a difficoltà di vendita di tali prodotti. Inoltre, è
probabile che gli agricoltori debbano sostenere spese supplementari per
applicare sistemi di sorveglianza e misure intese a rendere minimo il rischio
di commistione tra colture modificate o non modificate geneticamente. Ne
consegue che la coesistenza ha attinenza, da un lato, con il potenziale impatto
economico della commistione tra colture OGM o non OGM e, dall’altro, con
l’individuazione di misure di gestione praticabili volte a minimizzare il
rischio di commistione e con il costo di tali misure.
(…)».
La
raccomandazione del 13 luglio 2010
La raccomandazione del 13 luglio 2010 abroga e sostituisce la raccomandazione
del 23 luglio 2003.
Gli orientamenti allegati alla raccomandazione del 13 luglio 2010 riprendono e
sviluppano le indicazioni fornite dagli orientamenti allegati alla
raccomandazione del 23 luglio 2003.
La
direttiva 2002/53/CE
Il considerando 11 della direttiva 2002/53/CE del Consiglio, del 13 giugno
2002, relativa al catalogo comune delle varietà delle specie di piante agricole
(GU L 193, pag. 1), come modificata dal regolamento (CE)
n. 1829/2003 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 settembre 2003
(GU L 268, pag. 1; in prosieguo: la «direttiva 2002/53»),
recita:
«È necessario che
le sementi e le piante alle quali si applica la presente direttiva possano
essere commercializzate liberamente all’interno della Comunità dal momento
della loro inserzione nel catalogo comune».
L’articolo 1, paragrafi 1 e 2, di tale direttiva dispone quanto segue:
«1. La presente
direttiva riguarda l’ammissione delle varietà [in particolare, di cereali, nel
catalogo comune].
2. Il [catalogo
comune] viene compilato in base ai cataloghi nazionali degli Stati membri».
L’articolo 4 della medesima direttiva così recita:
«1. Gli Stati
membri provvedono affinché una varietà venga ammessa solo ove sia distinta,
stabile e sufficientemente omogenea. Essa deve inoltre possedere un valore
agronomico e di utilizzazione soddisfacente.
(…)
4. Nel caso di
una varietà geneticamente modificata (…), la varietà può essere ammessa solo
se sono state adottate tutte le misure appropriate atte ad evitare effetti
nocivi sulla salute umana e sull’ambiente.
5. Inoltre, se
materiale derivato da una varietà vegetale è destinato ad essere utilizzato [in
un alimento o in un mangime rientrante nel regolamento (CE) n. 1829/2003
del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 settembre 2003, relativo agli
alimenti e ai mangimi geneticamente modificati (GU L 268,
pag. 1)], tale varietà può essere accettata soltanto se è stata approvata
in conformità di tale regolamento.
(…)».
L’articolo 7, paragrafi 1 e 4, così prevede:
«1. Gli Stati
membri stabiliscono che l’ammissione delle varietà sia subordinata ad esami
ufficiali, effettuati principalmente in campo e volti ad accertare la
rispondenza di caratteri sufficienti per descrivere la varietà. (…)
(…)
4.a) Nel caso di
una varietà geneticamente modificata di cui all’articolo 4, paragrafo 4, deve
essere effettuata una valutazione del rischio per l’ambiente analoga a quella
prevista dalla [direttiva 90/220].
b) Le procedure
atte a garantire che la valutazione del rischio per l’ambiente e di altri
elementi pertinenti siano equivalenti a quella prevista dalla [direttiva
90/220] sono stabilite su proposta della Commissione con regolamento del
Consiglio fondato sulla pertinente base giuridica del trattato. Finché tale
regolamento non entrerà in vigore, le varietà geneticamente modificate sono
accettate ai fini dell’inclusione in un catalogo nazionale soltanto dopo essere
state ammesse alla commercializzazione conformemente alla [direttiva 90/220].
(…)».
L’articolo 16 dispone:
«1. Gli Stati
membri vigilano affinché, con effetto a partire dalla data di pubblicazione di
cui all’articolo 17, le sementi delle varietà ammesse in applicazione delle
disposizioni della presente direttiva o in base a principi corrispondenti a
quelli stabiliti dalla presente direttiva non siano soggette ad alcuna
restrizione di mercato per quanto concerne la varietà.
2. A richiesta di
uno Stato membro questo può essere autorizzato (…) a vietare l’impiego, in
tutto o in parte del suo territorio, della varietà in questione o a prescrivere
le condizioni appropriate di coltivazione della varietà e, nel caso di cui alla
lettera c), le condizioni di impiego dei prodotti derivanti dalla sua
coltivazione:
a) qualora sia
appurato che la coltivazione di tale varietà possa risultare dannosa dal punto
di vista fitosanitario per la coltivazione di altre varietà o specie;
(…)
c) qualora
sussistano valide ragioni, diverse da quelle già indicate o che possono esserlo
nel caso della procedura [di ammissione nel catalogo nazionale delle varietà],
per ritenere che la varietà presenta un rischio per la salute umana o
l’ambiente».
L’articolo 17 così prevede:
«Conformemente
alle informazioni fornite dagli Stati membri e via via che esse le pervengono,
la Commissione provvede a pubblicare nel [catalogo comune] tutte le varietà le
cui sementi e materiali di moltiplicazione, ai sensi dell’articolo 16, non
sono soggetti ad alcuna restrizione di commercializzazione per quanto concerne
la varietà (…). La pubblicazione indica gli Stati membri che hanno beneficiato
di un’autorizzazione in base all’articolo 16, paragrafo 2, o in base
all’articolo 18.
(…)
La pubblicazione
indica chiaramente le varietà geneticamente modificate».
L’articolo 18 così dispone:
«Se è accertato
che la coltivazione di una varietà iscritta nel [catalogo comune] possa, in uno
Stato membro, nuocere dal punto di vista fitosanitario alla coltivazione di
altre varietà o specie, presentare un rischio per l’ambiente o per la salute
umana, il suddetto Stato membro può essere autorizzato, su sua richiesta (…), a
vietare in tutto o in parte del suo territorio la commercializzazione delle
sementi o dei materiali di moltiplicazione di tale varietà. In caso di pericolo
imminente di propagazione di organismi nocivi, di pericolo imminente per la
salute umana o per l’ambiente, questo divieto può essere fissato dallo Stato
membro interessato nella domanda depositata sin[o al] momento della decisione
definitiva che dovrà essere presa entro tre mesi (…)».
Il
regolamento n. 1829/2003
Conformemente ai suoi considerando 7 e 11, il regolamento n. 1829/2003,
applicabile a decorrere dal 18 aprile 2004 in forza del suo articolo 49,
prevede una procedura comunitaria di autorizzazione unica, utilizzata, in
particolare, per i mangimi che contengono OGM o sono costituiti o prodotti a
partire da tali organismi nonché per gli OGM utilizzati come materiale di base
per la produzione di detti mangimi.
L’articolo 16, paragrafi 1, 2 e 7, del regolamento n. 1829/2003
dispone:
«1. I mangimi [di
cui al regolamento n. 1829/2003] non devono:
a) avere effetti
nocivi sulla salute umana, la salute degli animali o l’ambiente;
(…)
2. Nessuno può
immettere in commercio, usare o modificare un [mangime geneticamente modificato
rientrante nell’ambito di applicazione del regolamento n. 1829/2003], a
meno che per esso non sia stata rilasciata un’autorizzazione conformemente alla
presente sezione e a meno che non vengano rispettate le pertinenti condizioni dell’autorizzazione.
(…)
7. Il rilascio di
un’autorizzazione ai sensi del presente regolamento non pregiudica il disposto
[della direttiva 2002/53, in particolare]».
L’articolo 20 del medesimo regolamento, rubricato «Status dei prodotti esistenti»,
prevede quanto segue:
«1. In deroga
all’articolo 16, paragrafo 2, i prodotti che rientrano nel campo d’applicazione
della presente sezione e che sono stati legalmente immessi sul mercato
comunitario prima della data di applicazione del presente regolamento, possono
rimanere sul mercato e continuare ad essere utilizzati e lavorati purché siano
soddisfatte le seguenti condizioni:
a) per quanto
concerne i prodotti autorizzati in virtù delle [direttive 90/220 o 2001/18]
(…), gli operatori responsabili della loro immissione in commercio notificano
alla Commissione la data in cui essi sono stati per la prima volta immessi sul
mercato comunitario, entro sei mesi dalla data di applicazione del presente
regolamento;
(…)
2. La notifica di
cui al paragrafo 1 è corredata degli elementi (…), a seconda dei casi, [dei
quali il regolamento n. 1829/2003 prescrive la presentazione per le
domande iniziali di autorizzazione sul suo fondamento]. (…)
(…)
4. Entro nove
anni dalla data in cui i prodotti indicati al paragrafo 1, lettera a), sono
stati immessi per la prima volta sul mercato, e comunque non prima di tre anni
a decorrere dalla data di applicazione del presente regolamento, gli operatori
responsabili della loro immissione in commercio presentano una domanda
conformemente all’articolo 23, che si applica per analogia.
(…)
5. I prodotti di
cui al paragrafo 1 e i mangimi che li contengono o sono da essi derivati sono
soggetti alle disposizioni del presente regolamento, in particolare del [suo
articolo 34, che si applica] per analogia.
(…)».
L’articolo 23, rubricato «Rinnovo delle autorizzazioni», prevede, in
particolare, l’applicazione per analogia dell’articolo 17, paragrafo 2,
relativo alle modalità di trattamento, da parte dell’Autorità nazionale
competente e dell’Autorità europea per la sicurezza alimentare (in prosieguo:
l’«Autorità»), di una domanda iniziale di autorizzazione fondata sul
regolamento n. 1829/2003, nonché degli articoli 18 e 19, i quali
enunciano, rispettivamente, le condizioni in cui, da un lato, l’Autorità
esprime un parere sulla domanda e, dall’altro, viene adottata una decisione a
livello comunitario. L’articolo 18, paragrafo 3, prescrive in particolare che
l’Autorità, per preparare il suo parere, stabilisca se il mangime soddisfa i
criteri fissati all’articolo 16, paragrafo 1, vale a dire, segnatamente, se non
abbia effetti nocivi sulla salute umana, sulla salute degli animali o
sull’ambiente.
L’articolo 24, rubricato «Campo di applicazione» e compreso nella sezione 2
intitolata «Etichettatura», dispone quanto segue:
«1. La presente
sezione si applica ai mangimi di cui [al regolamento n. 1829/2003].
2. La presente
sezione non si applica ai mangimi che contengono materiali che contengono, sono
costituiti o sono prodotti a partire da OGM presenti in una proporzione non
superiore allo 0,9% [del] mangime e per ciascun mangime di cui esso è composto,
purché tale presenza sia accidentale o tecnicamente inevitabile.
(…)».
L’articolo 34, rubricato «Misure d’emergenza», dispone:
«Quando sia
manifesto che prodotti autorizzati dal presente regolamento o conformemente
allo stesso possono comportare un grave rischio per la salute umana, per la
salute degli animali o per l’ambiente (…), sono adottate misure conformemente
alle procedure previste agli articoli 53 e 54 del regolamento (CE)
n. 178/2002 [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2002,
che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare,
istituisce l’Autorità europea per la sicurezza alimentare e fissa procedure nel
campo della sicurezza alimentare (GU L 31, pag. 1)]».
Il
regolamento n. 178/2002
L’articolo 53 del regolamento n. 178/2002, rubricato «Misure urgenti per
alimenti e mangimi di origine comunitaria o importati da un paese terzo», è
così formulato:
«1. Quando sia
manifesto che alimenti o mangimi di origine comunitaria o importati da un paese
terzo possono comportare un grave rischio per la salute umana, per la salute
degli animali o per l’ambiente che non possa essere adeguatamente affrontato
mediante misure adottate dallo Stato membro o dagli Stati membri interessati,
la Commissione, agendo di propria iniziativa o su richiesta di uno Stato
membro, (…) adotta immediatamente, in funzione della gravità della situazione,
una o alcune delle seguenti misure:
[sospensione
dell’immissione sul mercato o dell’utilizzazione dell’alimento o del mangime di
origine comunitaria, sospensione delle importazioni dell’alimento o del mangime
importati da un paese terzo, determinazione di condizioni particolari e di
qualsiasi altra misura provvisoria adeguata per l’alimento o il mangime di
origine comunitaria o importato da un paese terzo].
2. Tuttavia, in
casi urgenti, la Commissione può adottare in via provvisoria le misure di cui
al paragrafo 1, previa consultazione dello Stato membro o degli Stati membri
interessati e dopo averne informato gli altri Stati membri.
Nel tempo più
breve possibile e al più tardi entro dieci giorni lavorativi, le misure adottate
sono confermate, modificate, revocate o prorogate (…). Le motivazioni della
decisione della Commissione sono pubblicate quanto prima».
L’articolo 54 del medesimo regolamento, rubricato «Altre misure urgenti», è
formulato nei seguenti termini:
«1. Qualora uno
Stato membro informi ufficialmente la Commissione circa la necessità di
adottare misure urgenti e qualora la Commissione non abbia agito in conformità
delle disposizioni dell’articolo 53, lo Stato membro può adottare misure
cautelari provvisorie. Esso ne informa immediatamente gli altri Stati membri e
la Commissione.
2. Entro dieci
giorni lavorativi, la Commissione sottopone la questione al [Comitato
permanente per la catena alimentare e la salute degli animali] ai fini della
proroga, modificazione od abrogazione delle misure cautelari provvisorie
nazionali.
3. Lo Stato
membro può lasciare in vigore le proprie misure cautelari provvisorie fino
all’adozione delle misure comunitarie».
Il
regolamento (CE) n. 641/2004
L’articolo 11 del regolamento (CE) n. 641/2004 della Commissione, del 6
aprile 2004, recante norme attuative del regolamento [n. 1829/2003] per quanto
riguarda la domanda di autorizzazione di nuovi alimenti e mangimi geneticamente
modificati, la notifica di prodotti preesistenti e la presenza accidentale o
tecnicamente inevitabile di materiale geneticamente modificato che è stato
oggetto di una valutazione del rischio favorevole (GU L 102,
pag. 14), compreso nella sezione 2 di quest’ultimo, intitolata «Requisiti
aggiuntivi per le notifiche di taluni prodotti immessi sul mercato prima del 18
aprile 2004», così dispone:
«1. (…), le
notifiche di OGM immessi sul mercato ai sensi della parte C della [direttiva
90/220] o della parte C della [direttiva 2001/18] devono includere copia
dell’autorizzazione rilasciata a norma delle stesse direttive.
2. La data di
pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea dell’autorizzazione a norma della [direttiva 90/220] o della [direttiva
2001/18] si considera come data in cui il prodotto è stato immesso sul mercato
per la prima volta, a meno che il notificante fornisca la prova verificabile
del fatto che il prodotto è stato immesso sul mercato per la prima volta in una
data successiva».
La
normativa nazionale
L’articolo 1 del decreto legislativo n. 212, del 24 aprile 2001 (GURI
n. 131, dell’8 giugno 2001; in prosieguo: il «decreto legislativo
n. 212/2001»), dispone quanto segue:
«(…)
«2. (…) La messa
in coltura dei prodotti sementieri (…) è soggetta ad autorizzazione con
provvedimento del Ministro delle politiche agricole e forestali, di concerto
con il Ministro dell’ambiente e del Ministro della sanità, emanato previo
parere della [Commissione per i prodotti sementieri di varietà geneticamente
modificate], nel quale sono stabilite misure idonee a garantire che le colture
derivanti da prodotti sementieri di varietà geneticamente modificate non
entrino in contatto con le colture derivanti da prodotti sementieri
tradizionali e non arrechino danno biologico all’ambiente circostante, tenuto
conto delle peculiarità agro?ecologiche, ambientali e pedoclimatiche.
(…)
5. Chi mette in
coltura prodotti sementieri di varietà geneticamente modificate senza
l’autorizzazione di cui al comma 2, è punito con la pena dell’arresto da sei
mesi a tre anni o dell’ammenda fino a 100 milioni di lire. La stessa sanzione
si applica in caso di revoca o sospensione dell’autorizzazione.
(…)».
Il decreto legge n. 279, del 22 novembre 2004 (GURI n. 280, del 29
novembre 2004), emendato e convertito in legge mediante la legge n. 5, del
28 gennaio 2005 (GURI n. 22, del 28 gennaio 2005; in prosieguo: il «decreto
legge n. 279/2004»), è diretto all’adozione di misure di coesistenza in
attuazione della raccomandazione del 23 luglio 2003.
L’articolo 3 di detto decreto legge prevede l’adozione di tali misure di
coesistenza con decreto di natura non regolamentare del Ministro delle
Politiche agricole alimentari e forestali, adottato d’intesa con la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano ed emanato previo parere delle competenti Commissioni parlamentari.
In forza del medesimo articolo 3 nonché dell’articolo 4 del decreto legge
n. 279/2004, l’emanando decreto di natura non regolamentare deve definire
le norme quadro per la coesistenza, in applicazione delle quali le regioni
approveranno i propri piani di coesistenza mediante l’adozione di provvedimenti
ad hoc.
In conformità dell’articolo 4, comma 1, del decreto legge n. 279/2004, il
piano di coesistenza è adottato, con proprio provvedimento, da ciascuna regione
e provincia autonoma e contiene le regole tecniche per realizzare la
coesistenza, prevedendo al contempo strumenti che garantiscano la
collaborazione degli enti territoriali locali, sulla base dei principi di
sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.
L’articolo 8 del medesimo decreto legge enuncia che, fino all’adozione dei
diversi piani di coesistenza, le colture transgeniche, ad eccezione di quelle
autorizzate per fini di ricerca e di sperimentazione, non sono consentite.
Con sentenza n. 116 del 17 marzo 2006, pronunciata a seguito di un ricorso
proposto dalla Regione Marche, la Corte costituzionale ha dichiarato
costituzionalmente illegittimi, in particolare, gli articoli 3, 4 e 8 del
decreto legge n. 279/2004.
Riguardo, in particolare, a detto articolo 4, essa ha dichiarato che tale
articolo era lesivo della competenza legislativa delle regioni in materia di
agricoltura, in quanto spetta a queste ultime esercitare il potere di
disciplinare le modalità di applicazione del principio di coesistenza nei
diversi territori regionali, notoriamente differenziati dal punto di vista
morfologico e sul piano della rispettiva produzione.
Per quanto concerne l’articolo 8, la Corte costituzionale lo ha dichiarato
costituzionalmente illegittimo in quanto appariva collegato in modo
inscindibile alle altre disposizioni ritenute illegittime.
Pertanto, rimangono in vigore gli articoli 1 e 2 del decreto legge
n. 279/2004, dai quali emerge la volontà del legislatore di avvalersi
della possibilità di adottare le misure necessarie a evitare la presenza
involontaria di OGM nelle altre colture, ovverosia le colture convenzionali e
biologiche.
In seguito alla sentenza n. 116 del 17 marzo 2006, il Ministro delle
Politiche agricole alimentari e forestali ha adottato la circolare n. 269
del 31 marzo 2006, nella quale considera che detta sentenza non rimette in
discussione la legittimità del divieto di coltivare OGM in attesa dell’adozione
di piani di coesistenza e che la dichiarazione di incostituzionalità
dell’articolo 8 del decreto legge n. 279/2004 deve essere intesa nel senso
che, permanendo il divieto di coltivare OGM, occorre prevedere l’esercizio da
parte dell’autorità regionale o provinciale della sua competenza in materia.
Al punto 4 della suddetta circolare è precisato che, una volta che le regioni e
le province autonome abbiano adottato le proprie disposizioni relative alla
coesistenza, la complessa procedura di autorizzazione all’emissione di OGM ai
fini della loro coltivazione deve ancora concludersi positivamente, nel
rispetto delle disposizioni contenute nel decreto legislativo n. 212/2001,
le quali richiedono il rilascio di un’autorizzazione ministeriale.
Al punto 5 si conclude che la coltivazione di OGM resta non consentita fino
all’adozione degli strumenti normativi regionali idonei a garantire la
coesistenza tra colture convenzionali, biologiche e transgeniche e
all’individuazione di soluzioni adeguate tra regioni confinanti e che
l’inosservanza di tale divieto comporta l’applicazione delle sanzioni di cui
all’articolo 1, comma 5, del decreto legislativo n. 212/2001.
Procedimento
principale e questione pregiudiziale
Con decisione 98/294/CE, del 22 aprile 1998, concernente l’immissione in commercio
di granturco geneticamente modificato (Zea mays L. Linea MON 810) a norma della
direttiva 90/220 (GU L 131, pag. 32), la Commissione autorizzava
la commercializzazione delle linee pure ed ibride provenienti dalla linea del
mais MON 810, su richiesta della Monsanto Europe SA (in prosieguo: la «Monsanto
Europe»), sul fondamento della direttiva 90/220.
L’11 luglio 2004, la Monsanto Europe notificava alla Commissione, ai sensi, in
particolare, dell’articolo 20, paragrafo 1, lettera a), del regolamento
n. 1829/2003, le varietà del mais MON 810 quali «prodotti esistenti».
L’8 settembre 2004, la Commissione approvava l’iscrizione di 17 varietà
derivate dal mais MON 810 nel catalogo comune.
La Monsanto Europe non effettuava una notifica all’autorità nazionale
competente, prima del 17 ottobre 2006, ai sensi dell’articolo 17,
paragrafo 2, della direttiva 2001/18.
Il 4 maggio 2007, la stessa chiedeva il rinnovo dell’autorizzazione
all’immissione sul mercato delle varietà del mais MON 810 sulla base
dell’articolo 20, paragrafo 4, del regolamento n. 1829/2003.
La Pioneer è una società produttrice e distributrice, a livello mondiale, di
sementi convenzionali e geneticamente modificate.
Essa intende coltivare le varietà del mais MON 810 iscritte nel catalogo
comune.
Il 18 ottobre 2006, essa presentava al Ministero delle Politiche agricole
alimentari e forestali una richiesta di autorizzazione alla messa in coltura di
tali varietà ai sensi dell’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo
n. 212/2001.
Con la nota n. 3734 del 12 maggio 2008, il Ministero delle Politiche
agricole alimentari e forestali – Dipartimento delle politiche di sviluppo
economico e rurale comunicava alla Pioneer di non poter procedere
all’istruttoria della sua richiesta di autorizzazione alla messa in coltura di
ibridi di mais geneticamente modificati, già iscritti nel catalogo comune,
«nelle more dell’adozione, da parte delle regioni, delle norme idonee a
garantire la coesistenza tra colture convenzionali, biologiche e transgeniche,
come previsto dalla circolare del Mipaaf [Ministero delle Politiche agricole
alimentari e forestali] del 31 marzo 2006».
Nell’ambito del suo ricorso diretto all’annullamento di detta nota, la Pioneer
ha contestato la necessità di un’autorizzazione nazionale per la coltivazione
di prodotti quali gli OGM iscritti nel catalogo comune.
Essa ha contestato peraltro l’interpretazione dell’articolo 26 bis della
direttiva 2001/18 secondo la quale la coltivazione di OGM in Italia non sarebbe
consentita fino all’adozione degli strumenti normativi regionali idonei a
garantire la coesistenza fra colture transegeniche, convenzionali e biologiche.
In tali circostanze, il Consiglio di Stato ha deciso di sospendere il
procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se, qualora lo
Stato membro abbia ritenuto di subordinare il rilascio dell’autorizzazione alle
coltivazioni di OGM, ancorché iscritti nel [catalogo comune], a misure di
carattere generale idonee a garantire la coesistenza con colture convenzionali
o biologiche, l’articolo 26 bis della [direttiva 2001/18], letto alla luce
della [raccomandazione del 23 luglio 2003] e della sopravvenuta
[raccomandazione del 13 luglio 2010], debba essere interpretato nel senso che,
nel periodo antecedente l’adozione delle misure generali:
a) l’autorizzazione
debba essere rilasciata, avendo ad oggetto OGM iscritti nel [catalogo comune];
b) ovvero,
l’esame dell’istanza di autorizzazione debba essere sospeso in attesa
dell’adozione delle misure di carattere generale;
c) ovvero,
l’autorizzazione debba essere rilasciata, con le prescrizioni idonee ad evitare
nel caso concreto il contatto, anche involontario, delle colture transgeniche
autorizzate con le colture convenzionali o biologiche circostanti».
Sulla
questione pregiudiziale
Osservazioni
preliminari
Al fine di stabilire la portata della questione pregiudiziale occorre, in
limine, determinare il contesto normativo del procedimento principale.
In primo luogo, si deve constatare che per le varietà del mais MON 810 non si è
proceduto alla notifica per il rinnovo dell’autorizzazione entro la data del 17
ottobre 2006, di cui all’articolo 17, paragrafo 2, della direttiva 2001/18.
In secondo luogo, si deve constatare che l’impiego e la commercializzazione di
sementi delle varietà del maïs MON 810 sono autorizzati su un duplice
fondamento.
Sono autorizzati in quanto le varietà in causa costituiscono «prodotti
esistenti» ai sensi dell’articolo 20 del regolamento n. 1829/2003, essendo
state notificate come tali alla Commissione, conformemente ai paragrafi 1,
lettera a), e 4 di detto articolo, l’11 luglio 2004, ossia anteriormente al 18
ottobre 2004, e avendo costituito oggetto di una domanda di rinnovo
d’autorizzazione il 4 maggio 2007, ossia entro i nove anni previsti a tal fine
con decorrenza dal 5 maggio 1998, data della pubblicazione nella Gazzetta
ufficiale della decisione 98/294, e scadenza il 5 maggio 2007, conformemente
all’articolo 11, paragrafo 2, del regolamento n. 641/2004.
L’impiego e la commercializzazione di sementi delle varietà del mais MON 810
sono autorizzati altresì perché tali varietà sono state iscritte nel catalogo
comune disciplinato dalla direttiva 2002/53.
Occorre peraltro rilevare che, sebbene le varietà del mais MON 810 siano
autorizzate ai sensi dell’articolo 20 del regolamento n. 1829/2003 e
iscritte nel catalogo comune in applicazione della direttiva 2002/53, trova
applicazione l’articolo 26 bis di quest’ultima.
Si osservi, infine, che solo la raccomandazione del 23 luglio 2003 è pertinente
ratione temporis nel procedimento principale.
Così delimitato il contesto giuridico di quest’ultimo, si deve ritenere che,
con la sua questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chieda, in sostanza,
se la messa in coltura di OGM quali le varietà del mais MON 810 possa essere
assoggettata a una procedura nazionale di autorizzazione quando l’impiego e la
commercializzazione di dette varietà sono autorizzati ai sensi dell’articolo 20
del regolamento n. 1829/2003 e tali varietà sono state iscritte nel
catalogo comune previsto dalla direttiva 2002/53. Il medesimo giudice chiede
pure se l’articolo 26 bis della direttiva 2001/18 consenta a uno Stato
membro di opporsi alla messa in coltura sul proprio territorio di tali OGM
nelle more dell’adozione di misure di coesistenza dirette a evitare la presenza
accidentale di OGM in altre colture.
Sull’obbligo
di richiedere un’autorizzazione nazionale
Il regolamento n. 1829/2003 enuncia, al considerando 1, che la libera
circolazione degli alimenti e dei mangimi sicuri e sani costituisce un aspetto
essenziale del mercato interno. L’articolo 19, paragrafo 5, del medesimo
regolamento precisa che l’autorizzazione concessa conformemente alle procedure
di quest’ultimo è valida in tutta l’Unione.
Da parte sua, la direttiva 2002/53 enuncia, al considerando 11, che è necessario
che le sementi e le piante alle quali si applica tale direttiva possano essere
commercializzate liberamente all’interno dell’Unione dal momento della loro
inserzione nel catalogo comune. Il suo articolo 16, paragrafo 1, prescrive, di
conseguenza, agli Stati membri di vigilare affinché, con effetto a partire
dalla data di pubblicazione nel catalogo comune, le sementi delle varietà
ammesse in applicazione delle disposizioni di detta direttiva non siano
soggette ad alcuna restrizione di mercato per quanto concerne la varietà.
Risulta, quindi, che il regolamento n. 1829/2003 e la direttiva 2002/53
mirano entrambi a consentire il libero impiego e la libera commercializzazione
degli OGM sull’intero territorio dell’Unione, in quanto autorizzati conformemente
al primo e iscritti nel catalogo comune in applicazione della seconda.
Risulta peraltro, alla luce dei considerando 9, 33 e 34 del regolamento
n. 1829/2003 nonché degli articoli 4, paragrafi 4 e 5, e 7, paragrafo 4,
della direttiva 2002/53, che le condizioni imposte da questi due atti
normativi, rispettivamente, per un’autorizzazione o un’iscrizione nel catalogo
comune rispondono alle necessità di tutela della salute e dell’ambiente.
Quanto ai prodotti esistenti il cui impiego e commercializzazione sono
autorizzati in virtù dell’articolo 20 del regolamento n. 1829/2003, il
legislatore dell’Unione ha considerato, in sostanza, che tali necessità fossero
soddisfatte provvisoriamente, al momento della notifica di tali prodotti, per effetto
della valutazione operata in fase di autorizzazione anteriore a norma della
direttiva 90/220 o della direttiva 2001/18.
Mediante il rinvio effettuato dall’articolo 20, paragrafo 4, del regolamento
n. 1829/2003 all’articolo 23 e, tramite quest’ultimo, agli articoli 18 e
19 del medesimo regolamento, lo stesso legislatore ha poi assimilato i prodotti
esistenti a prodotti autorizzati inizialmente sul fondamento del regolamento
n. 1829/2003 sotto il profilo della valutazione dei rischi per la salute e
per l’ambiente in fase di richiesta di rinnovo delle autorizzazioni.
Emerge da tali constatazioni che, allo stato attuale del diritto dell’Unione,
uno Stato membro non è libero di subordinare a un’autorizzazione nazionale,
fondata su considerazioni di tutela della salute o dell’ambiente, la
coltivazione di OGM autorizzati in virtù del regolamento n. 1829/2003 ed
iscritti nel catalogo comune in applicazione della direttiva 2002/53.
Al contrario, un divieto o una limitazione della coltivazione di tali prodotti
possono essere decisi da uno Stato membro nei casi espressamente previsti dal
diritto dell’Unione.
Fra tali eccezioni figurano, da un lato, le misure adottate in applicazione
dell’articolo 34 del regolamento n. 1829/2003 nonché quelle disposte ai
sensi degli articoli 16, paragrafo 2, o 18 della direttiva 2002/53,
disposizioni che non sono oggetto del procedimento principale, e, dall’altro,
le misure di coesistenza prese a titolo dell’articolo 26 bis della
direttiva 2001/18.
Sul
divieto di coltivazione di OGM nelle more dell’adozione di misure di
coesistenza
Si deve constatare per prima cosa che, come sottolineano il governo spagnolo e
la Commissione, l’articolo 26 bis della direttiva 2001/18 prevede solo una
facoltà per gli Stati membri di introdurre misure di coesistenza.
Pertanto, nell’ipotesi in cui uno Stato membro si astenesse da qualsivoglia
intervento nel settore, un divieto di coltivazione di OGM potrebbe protrarsi
per un periodo di tempo illimitato e costituire un mezzo per aggirare le
procedure previste agli articoli 34 del regolamento n. 1829/2003 nonché
16, paragrafo 2, e 18 della direttiva 2002/53.
Un’interpretazione dell’articolo 26 bis della direttiva 2001/18 che
consenta agli Stati membri di emanare un tale divieto sarebbe dunque contraria
al sistema istituito dal regolamento n. 1829/2003 e dalla direttiva
2002/53, sistema che consiste nel garantire la libera e immediata circolazione
dei prodotti autorizzati a livello comunitario e iscritti nel catalogo comune,
una volta che le necessità di tutela della salute e dell’ambiente siano state
prese in considerazione nel corso delle procedure di autorizzazione e di
iscrizione.
In definitiva, l’articolo 26 bis della direttiva 2001/18 può dar luogo a
restrizioni, e perfino a divieti geograficamente delimitati, solo per effetto
delle misure di coesistenza realmente adottate in osservanza delle loro
finalità. Tale disposizione non consente, pertanto, agli Stati membri di
decidere una misura come quella oggetto del procedimento principale la quale,
nelle more dell’adozione di misure di coesistenza, vieta in via generale la
coltivazione di OGM autorizzati ai sensi della normativa dell’Unione e iscritti
nel catalogo comune.
Alla luce del complesso delle considerazioni precedenti, occorre rispondere
alla questione sollevata nel senso che:
– la messa in
coltura di OGM quali le varietà del mais MON 810 non può essere assoggettata a
una procedura nazionale di autorizzazione quando l’impiego e la
commercializzazione di tali varietà sono autorizzati ai sensi dell’articolo 20
del regolamento n. 1829/2003 e le medesime varietà sono state iscritte nel
catalogo comune previsto dalla direttiva 2002/53;
– l’articolo
26 bis della direttiva 2001/18 non consente a uno Stato membro di opporsi
in via generale alla messa in coltura sul suo territorio di tali OGM nelle more
dell’adozione di misure di coesistenza dirette a evitare la presenza
accidentale di OGM in altre colture.
Sulle
spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa
costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta
quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per
presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi
motivi,
la Corte (Quarta Sezione) dichiara:
La messa in
coltura di organismi geneticamente modificati quali le varietà del mais MON 810
non può essere assoggettata a una procedura nazionale di autorizzazione quando
l’impiego e la commercializzazione di tali varietà sono autorizzati ai sensi
dell’articolo 20 del regolamento (CE) n. 1829/2003 del Parlamento europeo
e del Consiglio, del 22 settembre 2003, relativo agli alimenti e ai mangimi
geneticamente modificati, e le medesime varietà sono state iscritte nel
catalogo comune delle varietà delle specie di piante agricole previsto dalla
direttiva 2002/53/CE del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al catalogo
comune delle varietà delle specie di piante agricole, emendata con il
regolamento n. 1829/2003.
L’articolo
26 bis della direttiva 2001/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio,
del 12 marzo 2001, sull’emissione deliberata nell’ambiente di organismi
geneticamente modificati e che abroga la direttiva 90/220/CEE del Consiglio,
come modificata dalla direttiva 2008/27/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, dell’11 marzo 2008, non consente a uno Stato membro di opporsi in
via generale alla messa in coltura sul suo territorio di tali organismi
geneticamente modificati nelle more dell’adozione di misure di coesistenza
dirette a evitare la presenza accidentale di organismi geneticamente modificati
in altre colture.
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Le coltivazioni OGM non possono essere bloccate
Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sentenza del 6 settembre 2012, causa C-36/11 (riferimento normativo: dir. 2001/18/CE, art. 26 bis)
La messa in coltura di Organismi Geneticamente Modificati (OGM) quali le varietà del mais MON 810 non può essere assoggettata ad una procedura nazionale di autorizzazione quando l’impiego e la commercializzazione di tali varietà sono autorizzati ai sensi dell’articolo 20 del regolamento CE 1829/2003 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 settembre 2003, relativo agli alimenti e ai mangimi geneticamente modificati, e le medesime varietà sono state iscritte nel catalogo comune delle varietà delle specie di piante agricole previsto dalla direttiva 2002/53/CE del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al catalogo comune delle varietà delle specie di piante agricole, emendata con il reg. CE 1829/2003.
L’articolo 26 bis della direttiva 2001/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 marzo 2001, sull’emissione deliberata nell’ambiente di OGM e che abroga la direttiva 90/220/CEE del Consiglio, come modificata dalla direttiva 2008/27/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 marzo 2008, non consente ad uno Stato membro di opporsi in via generale alla messa in coltura sul suo territorio di tali OGM nelle more dell’adozione di misure di coesistenza dirette a evitare la presenza accidentale di Organismi Geneticamente Modificati in altre colture.
La Corte del Lussemburgo è stata investita in via pregiudiziale a seguito della reiezione da parte del Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali della domanda di una società volta a ottenere l’autorizzazione alla coltivazione di ibridi di mais geneticamente modificato, in ragione del fatto che le Regioni non avevano ancora proceduto all’adozione dei piani di coesistenza tra colture convenzionali, biologiche e transgeniche. La questione verteva, in particolare, sulla corretta interpretazione dell’art. 26 bis della direttiva 2001/18/CE in materia di OGM, che prevede per gli Stati membri l’introduzione dei suddetti piani di coesistenza, miranti a evitare contaminazioni accidentali da parte delle colture transgeniche. La Corte ha fornito un’interpretazione della normativa comunitaria, che ha dato torto all’autorità nazionale. Vediamo in base a quale argomentazione.
La varietà di mais geneticamente modificato che la società istante intendeva mettere a coltura era già stata autorizzata ai sensi dell’art. 20 del regolamento CE 1829/2003, sicché l’autorizzazione era estensibile a tutta l’Unione europea (UE). Detta varietà, inoltre, era stata inserita nel catalogo comune della sementi di cui alla direttiva 2002/53/CE, di modo che essa poteva essere liberamente commercializzata all’interno dell’UE senza restrizioni.
Ciò nonostante l’art. 26 bis della dir. 2001/18/CE facoltizza gli Stati membri a introdurre misure di coesistenza tra colture. Solo in questo caso, quindi, possono essere poste limitazioni alla libera commercializzazione di sementi autorizzate a livello comunitario e iscritte nell’apposito catalogo. In proposito, la Corte ha chiosato che non vi è alcun obbligo della previsione di tali misure e che, qualora previste, esse debbono essere effettive per produrre restrizioni alla commercializzazione delle sementi geneticamente modificate autorizzate. Diversamente, ove lo Stato membro si astenga dal prendere specifici provvedimenti operativi nel settore, un divieto generalizzato di coltivazione di OGM potrebbe protrarsi per un periodo di tempo virtualmente illimitato e così aggirare le procedure comunitarie.
Secondo la Corte di giustizia, i termini della questione sottoposta alla sua attenzione corrispondevano a questa situazione. La Corte ha così concluso che l’articolo 26 bis della dir. 2001/18/CE può dar luogo a restrizioni, ed anche a divieti geograficamente delimitati, solo per effetto di misure di coesistenza realmente adottate in osservanza delle loro finalità. Altrimenti la libera circolazione di sementi GM autorizzate ai sensi della normativa dell’Unione europea e iscritte nel catalogo comune deve essere garantita su tutto il territorio UE.
SENTENZA DELLA
CORTE
(Quarta Sezione)
Nella causa C-36/11,
avente ad oggetto
la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi
dell’articolo 267 TFUE, dal Consiglio di Stato con decisione del 14
gennaio 2011, pervenuta in cancelleria il 24 gennaio 2011, nel procedimento
Pioneer Hi Bred
Italia Srl
contro
Ministero delle
Politiche agricole alimentari e forestali,
LA CORTE
(Quarta
Sezione),
composta dal sig. J.?C. Bonichot,
presidente di sezione, dalla sig.ra A. Prechal, dal
sig. L. Bay Larsen (relatore), dalla sig.ra C. Toader
e dal sig. E. Jaraši?nas, giudici,
avvocato
generale: sig. Y. Bot
cancelliere:
sig.ra M. Ferreira, amministratore principale
vista la fase
scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 21 marzo 2012,
considerate le
osservazioni presentate:
– per la Pioneer
Hi Bred Italia Srl, da A. Police e F. Degni, avvocati;
– per il governo
italiano, da G. Palmieri, in qualità di agente, assistita da
S. Varone e G. Aiello, avvocati dello Stato;
– per il governo
spagnolo, da A. Rubio González, in qualità di agente;
– per la
Commissione europea, da D. Bianchi e L. Pignataro?Nolin, in qualità
di agenti,
sentite le conclusioni
dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 26 aprile 2012,
ha pronunciato la
seguente
Sentenza
La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo
26 bis della direttiva 2001/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del
12 marzo 2001, sull’emissione deliberata nell’ambiente di organismi
geneticamente modificati e che abroga la direttiva 90/220/CEE del Consiglio
(GU L 106, pag. 1), come modificata dalla direttiva 2008/27/CE
del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 marzo 2008 (GU L 81,
pag. 45; in prosieguo: la «direttiva 2001/18»), letto alla luce della
raccomandazione della Commissione 2003/556/CE, del 23 luglio 2003, recante
orientamenti per lo sviluppo di strategie nazionali e migliori pratiche per
garantire la coesistenza tra colture transgeniche, convenzionali e biologiche
(GU L 189, pag. 36; in prosieguo: la «raccomandazione del 23
luglio 2003»), e della raccomandazione della Commissione del 13 luglio 2010,
recante orientamenti per l’elaborazione di misure nazionali in materia di
coesistenza per evitare la presenza involontaria di OGM nelle colture
convenzionali e biologiche (GU C 200, pag. 1; in prosieguo: la
«raccomandazione del 13 luglio 2010»).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Pioneer
Hi Bred Italia Srl (in prosieguo: la «Pioneer») e il Ministero delle Politiche
agricole alimentari e forestali avente ad oggetto la legittimità di una nota di
detto ministero in cui si comunicava alla Pioneer che, nelle more
dell’adozione, da parte delle Regioni, di norme atte a garantire la coesistenza
tra colture convenzionali, biologiche e transgeniche, il ministero non poteva
procedere all’istruttoria della richiesta di detta società di essere
autorizzata alla messa in coltura degli ibridi di mais geneticamente modificati
già iscritti nel Catalogo comune delle varietà delle specie di piante agricole
(in prosieguo: il «catalogo comune»).
Contesto
normativo
La
normativa dell’Unione
La
direttiva 2001/18
La direttiva 2001/18 regola l’emissione deliberata nell’ambiente di organismi
geneticamente modificati (OGM) nonché l’immissione in commercio degli OGM come
tali o contenuti in prodotti.
L’articolo 34 della direttiva 2001/18 fissa la data della trasposizione di
quest’ultima al più tardi al 17 ottobre 2002. L’articolo 36 abroga, alla
data del 17 ottobre 2002, la direttiva 90/220/CEE del Consiglio, del 23
aprile 1990, sull’emissione deliberata nell’ambiente di organismi geneticamente
modificati (GU L 117, pag. 15), e stabilisce che i riferimenti a
quest’ultima direttiva si intendono fatti alla direttiva 2001/18 secondo una
tabella di correlazione contenuta in allegato.
Conformemente ai suoi considerando 18 e 28, la direttiva 2001/18, al pari,
precedentemente, della direttiva 90/220, instaura procedure e criteri
armonizzati per la valutazione caso per caso dei rischi potenziali derivanti
dall’emissione deliberata nell’ambiente di OGM nonché una procedura comunitaria
di autorizzazione per l’immissione sul mercato dei prodotti di cui trattasi,
qualora l’uso previsto di questi ultimi comporti un’emissione deliberata degli
organismi nell’ambiente.
I considerando 50?52 di tale direttiva recitano:
«50) Le
autorizzazioni esistenti rilasciate in base alla [direttiva 90/220] dovrebbero
essere rinnovate al fine di evitare disparità tra le autorizzazioni rilasciate
in base a detta direttiva e quelle rilasciate in base alla presente direttiva e
di tener pienamente conto delle condizioni relative alle autorizzazioni
previste dalla [direttiva 90/220].
51) Tale rinnovo
richiede un periodo transitorio durante il quale le autorizzazioni rilasciate
in base alla [direttiva 90/220] permangono valide.
52) Al momento
del rinnovo dell’autorizzazione dovrebbe essere possibile rivedere tutte le
condizioni dell’autorizzazione originaria, comprese quelle attinenti al
monitoraggio e alla durata dell’autorizzazione».
Per quanto riguarda gli OGM immessi in commercio come tali o contenuti in
prodotti, gli articoli 13?24 della direttiva 2001/18 disciplinano
essenzialmente la procedura di valutazione e di autorizzazione dei prodotti
nuovi, il rinnovo dell’autorizzazione dei prodotti esistenti, il monitoraggio
dei prodotti autorizzati, la loro etichettatura nonché una clausola di
salvaguardia che consente l’adozione da parte degli Stati membri di misure
restrittive in caso di rischio per la salute umana o per l’ambiente.
Quanto, in particolare, al rinnovo, prima del 17 ottobre 2006, delle
autorizzazioni rilasciate anteriormente al 17 ottobre 2002 a norma della
direttiva 90/220, le sue modalità sono disciplinate dall’articolo 17 della
direttiva 2001/18, rubricato «Rinnovo dell’autorizzazione». In applicazione del
paragrafo 9 di tale disposizione, l’operatore interessato che abbia presentato
prima del 17 ottobre 2006 una notifica per il rinnovo di un’autorizzazione può
continuare a immettere in commercio gli OGM alle condizioni indicate in tale
autorizzazione in attesa di una decisione finale in merito al rinnovo
richiesto.
L’articolo 26 bis della direttiva 2001/18, rubricato «Misure volte ad evitare
la presenza involontaria di OGM», è formulato nei seguenti termini:
«1. Gli Stati
membri possono adottare tutte le misure opportune per evitare la presenza
involontaria di OGM in altri prodotti.
2. La Commissione
raccoglie e coordina le informazioni basate su studi condotti a livello
comunitario e nazionale, osserva gli sviluppi quanto alla coesistenza negli
Stati membri e, sulla base delle informazioni e delle osservazioni, sviluppa
orientamenti sulla coesistenza di colture geneticamente modificate,
convenzionali e organiche».
La
raccomandazione del 23 luglio 2003
Il considerando 4 della raccomandazione del 23 luglio 2003 così recita:
«La procedura di
concessione definitiva dell’autorizzazione prevista dalla [direttiva 2001/18] comprende, se del caso, misure specifiche in materia di coesistenza miranti
alla protezione della salute umana e dell’ambiente, la cui applicazione è
obbligatoria».
Il punto 1.1 degli orientamenti allegati alla raccomandazione del 23 luglio
2003, intitolato «Il concetto di coesistenza», enuncia quanto segue:
«La coltivazione
di [OGM] nell’Unione europea non sarà priva di implicazioni sull’organizzazione
della produzione agricola. Da un lato, la possibile presenza accidentale
(involontaria) di colture transgeniche [GM] in colture non geneticamente
modificate e viceversa induce a interrogarsi su come si potrà garantire ai
produttori la facoltà di scegliere tra le diverse filiere di produzione. In
linea di massima gli agricoltori dovrebbero poter scegliere liberamente quale
tipo di coltura praticare, convenzionale, transgenica o biologica e nessuna di
queste forme di agricoltura dovrebbe essere esclusa nell’Unione europea.
D’altro canto,
questa problematica è legata anche alle scelte dei consumatori: per offrire ai
consumatori europei una reale possibilità di scelta tra cibi transgenici e non
transgenici, è necessario non solo poter contare su un sistema efficace di
etichettatura e di tracciabilità, ma anche su un settore agricolo in grado di
fornire questi diversi tipi di prodotti. La capacità dell’industria alimentare
di offrire un’ampia possibilità di scelta ai consumatori va di pari passo con
la capacità del settore agricolo di mantenere filiere di produzione separate.
La coesistenza si
riferisce alla possibilità per i conduttori agricoli di praticare una scelta
tra colture geneticamente modificate, produzione convenzionale e biologica, nel
rispetto degli obblighi regolamentari in materia di etichettatura o di standard
di purezza.
Se in un dato
prodotto agricolo destinato a non contenere [OGM] la presenza accidentale di
[OGM] supera la tolleranza stabilita nella normativa comunitaria, è
obbligatorio indicare nell’etichetta che si tratta di un prodotto contenente
[OMG]. In questo caso può derivarne una perdita di reddito connessa a prezzi di
mercato inferiori o a difficoltà di vendita di tali prodotti. Inoltre, è
probabile che gli agricoltori debbano sostenere spese supplementari per
applicare sistemi di sorveglianza e misure intese a rendere minimo il rischio
di commistione tra colture modificate o non modificate geneticamente. Ne
consegue che la coesistenza ha attinenza, da un lato, con il potenziale impatto
economico della commistione tra colture OGM o non OGM e, dall’altro, con
l’individuazione di misure di gestione praticabili volte a minimizzare il
rischio di commistione e con il costo di tali misure.
(…)».
La
raccomandazione del 13 luglio 2010
La raccomandazione del 13 luglio 2010 abroga e sostituisce la raccomandazione
del 23 luglio 2003.
Gli orientamenti allegati alla raccomandazione del 13 luglio 2010 riprendono e
sviluppano le indicazioni fornite dagli orientamenti allegati alla
raccomandazione del 23 luglio 2003.
La
direttiva 2002/53/CE
Il considerando 11 della direttiva 2002/53/CE del Consiglio, del 13 giugno
2002, relativa al catalogo comune delle varietà delle specie di piante agricole
(GU L 193, pag. 1), come modificata dal regolamento (CE)
n. 1829/2003 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 settembre 2003
(GU L 268, pag. 1; in prosieguo: la «direttiva 2002/53»),
recita:
«È necessario che
le sementi e le piante alle quali si applica la presente direttiva possano
essere commercializzate liberamente all’interno della Comunità dal momento
della loro inserzione nel catalogo comune».
L’articolo 1, paragrafi 1 e 2, di tale direttiva dispone quanto segue:
«1. La presente
direttiva riguarda l’ammissione delle varietà [in particolare, di cereali, nel
catalogo comune].
2. Il [catalogo
comune] viene compilato in base ai cataloghi nazionali degli Stati membri».
L’articolo 4 della medesima direttiva così recita:
«1. Gli Stati
membri provvedono affinché una varietà venga ammessa solo ove sia distinta,
stabile e sufficientemente omogenea. Essa deve inoltre possedere un valore
agronomico e di utilizzazione soddisfacente.
(…)
4. Nel caso di
una varietà geneticamente modificata (…), la varietà può essere ammessa solo
se sono state adottate tutte le misure appropriate atte ad evitare effetti
nocivi sulla salute umana e sull’ambiente.
5. Inoltre, se
materiale derivato da una varietà vegetale è destinato ad essere utilizzato [in
un alimento o in un mangime rientrante nel regolamento (CE) n. 1829/2003
del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 settembre 2003, relativo agli
alimenti e ai mangimi geneticamente modificati (GU L 268,
pag. 1)], tale varietà può essere accettata soltanto se è stata approvata
in conformità di tale regolamento.
(…)».
L’articolo 7, paragrafi 1 e 4, così prevede:
«1. Gli Stati
membri stabiliscono che l’ammissione delle varietà sia subordinata ad esami
ufficiali, effettuati principalmente in campo e volti ad accertare la
rispondenza di caratteri sufficienti per descrivere la varietà. (…)
(…)
4.a) Nel caso di
una varietà geneticamente modificata di cui all’articolo 4, paragrafo 4, deve
essere effettuata una valutazione del rischio per l’ambiente analoga a quella
prevista dalla [direttiva 90/220].
b) Le procedure
atte a garantire che la valutazione del rischio per l’ambiente e di altri
elementi pertinenti siano equivalenti a quella prevista dalla [direttiva
90/220] sono stabilite su proposta della Commissione con regolamento del
Consiglio fondato sulla pertinente base giuridica del trattato. Finché tale
regolamento non entrerà in vigore, le varietà geneticamente modificate sono
accettate ai fini dell’inclusione in un catalogo nazionale soltanto dopo essere
state ammesse alla commercializzazione conformemente alla [direttiva 90/220].
(…)».
L’articolo 16 dispone:
«1. Gli Stati
membri vigilano affinché, con effetto a partire dalla data di pubblicazione di
cui all’articolo 17, le sementi delle varietà ammesse in applicazione delle
disposizioni della presente direttiva o in base a principi corrispondenti a
quelli stabiliti dalla presente direttiva non siano soggette ad alcuna
restrizione di mercato per quanto concerne la varietà.
2. A richiesta di
uno Stato membro questo può essere autorizzato (…) a vietare l’impiego, in
tutto o in parte del suo territorio, della varietà in questione o a prescrivere
le condizioni appropriate di coltivazione della varietà e, nel caso di cui alla
lettera c), le condizioni di impiego dei prodotti derivanti dalla sua
coltivazione:
a) qualora sia
appurato che la coltivazione di tale varietà possa risultare dannosa dal punto
di vista fitosanitario per la coltivazione di altre varietà o specie;
(…)
c) qualora
sussistano valide ragioni, diverse da quelle già indicate o che possono esserlo
nel caso della procedura [di ammissione nel catalogo nazionale delle varietà],
per ritenere che la varietà presenta un rischio per la salute umana o
l’ambiente».
L’articolo 17 così prevede:
«Conformemente
alle informazioni fornite dagli Stati membri e via via che esse le pervengono,
la Commissione provvede a pubblicare nel [catalogo comune] tutte le varietà le
cui sementi e materiali di moltiplicazione, ai sensi dell’articolo 16, non
sono soggetti ad alcuna restrizione di commercializzazione per quanto concerne
la varietà (…). La pubblicazione indica gli Stati membri che hanno beneficiato
di un’autorizzazione in base all’articolo 16, paragrafo 2, o in base
all’articolo 18.
(…)
La pubblicazione
indica chiaramente le varietà geneticamente modificate».
L’articolo 18 così dispone:
«Se è accertato
che la coltivazione di una varietà iscritta nel [catalogo comune] possa, in uno
Stato membro, nuocere dal punto di vista fitosanitario alla coltivazione di
altre varietà o specie, presentare un rischio per l’ambiente o per la salute
umana, il suddetto Stato membro può essere autorizzato, su sua richiesta (…), a
vietare in tutto o in parte del suo territorio la commercializzazione delle
sementi o dei materiali di moltiplicazione di tale varietà. In caso di pericolo
imminente di propagazione di organismi nocivi, di pericolo imminente per la
salute umana o per l’ambiente, questo divieto può essere fissato dallo Stato
membro interessato nella domanda depositata sin[o al] momento della decisione
definitiva che dovrà essere presa entro tre mesi (…)».
Il
regolamento n. 1829/2003
Conformemente ai suoi considerando 7 e 11, il regolamento n. 1829/2003,
applicabile a decorrere dal 18 aprile 2004 in forza del suo articolo 49,
prevede una procedura comunitaria di autorizzazione unica, utilizzata, in
particolare, per i mangimi che contengono OGM o sono costituiti o prodotti a
partire da tali organismi nonché per gli OGM utilizzati come materiale di base
per la produzione di detti mangimi.
L’articolo 16, paragrafi 1, 2 e 7, del regolamento n. 1829/2003
dispone:
«1. I mangimi [di
cui al regolamento n. 1829/2003] non devono:
a) avere effetti
nocivi sulla salute umana, la salute degli animali o l’ambiente;
(…)
2. Nessuno può
immettere in commercio, usare o modificare un [mangime geneticamente modificato
rientrante nell’ambito di applicazione del regolamento n. 1829/2003], a
meno che per esso non sia stata rilasciata un’autorizzazione conformemente alla
presente sezione e a meno che non vengano rispettate le pertinenti condizioni dell’autorizzazione.
(…)
7. Il rilascio di
un’autorizzazione ai sensi del presente regolamento non pregiudica il disposto
[della direttiva 2002/53, in particolare]».
L’articolo 20 del medesimo regolamento, rubricato «Status dei prodotti esistenti»,
prevede quanto segue:
«1. In deroga
all’articolo 16, paragrafo 2, i prodotti che rientrano nel campo d’applicazione
della presente sezione e che sono stati legalmente immessi sul mercato
comunitario prima della data di applicazione del presente regolamento, possono
rimanere sul mercato e continuare ad essere utilizzati e lavorati purché siano
soddisfatte le seguenti condizioni:
a) per quanto
concerne i prodotti autorizzati in virtù delle [direttive 90/220 o 2001/18] (…), gli operatori responsabili della loro immissione in commercio notificano
alla Commissione la data in cui essi sono stati per la prima volta immessi sul
mercato comunitario, entro sei mesi dalla data di applicazione del presente
regolamento;
(…)
2. La notifica di
cui al paragrafo 1 è corredata degli elementi (…), a seconda dei casi, [dei
quali il regolamento n. 1829/2003 prescrive la presentazione per le
domande iniziali di autorizzazione sul suo fondamento]. (…)
(…)
4. Entro nove
anni dalla data in cui i prodotti indicati al paragrafo 1, lettera a), sono
stati immessi per la prima volta sul mercato, e comunque non prima di tre anni
a decorrere dalla data di applicazione del presente regolamento, gli operatori
responsabili della loro immissione in commercio presentano una domanda
conformemente all’articolo 23, che si applica per analogia.
(…)
5. I prodotti di
cui al paragrafo 1 e i mangimi che li contengono o sono da essi derivati sono
soggetti alle disposizioni del presente regolamento, in particolare del [suo
articolo 34, che si applica] per analogia.
(…)».
L’articolo 23, rubricato «Rinnovo delle autorizzazioni», prevede, in
particolare, l’applicazione per analogia dell’articolo 17, paragrafo 2,
relativo alle modalità di trattamento, da parte dell’Autorità nazionale
competente e dell’Autorità europea per la sicurezza alimentare (in prosieguo:
l’«Autorità»), di una domanda iniziale di autorizzazione fondata sul
regolamento n. 1829/2003, nonché degli articoli 18 e 19, i quali
enunciano, rispettivamente, le condizioni in cui, da un lato, l’Autorità
esprime un parere sulla domanda e, dall’altro, viene adottata una decisione a
livello comunitario. L’articolo 18, paragrafo 3, prescrive in particolare che
l’Autorità, per preparare il suo parere, stabilisca se il mangime soddisfa i
criteri fissati all’articolo 16, paragrafo 1, vale a dire, segnatamente, se non
abbia effetti nocivi sulla salute umana, sulla salute degli animali o
sull’ambiente.
L’articolo 24, rubricato «Campo di applicazione» e compreso nella sezione 2
intitolata «Etichettatura», dispone quanto segue:
«1. La presente
sezione si applica ai mangimi di cui [al regolamento n. 1829/2003].
2. La presente
sezione non si applica ai mangimi che contengono materiali che contengono, sono
costituiti o sono prodotti a partire da OGM presenti in una proporzione non
superiore allo 0,9% [del] mangime e per ciascun mangime di cui esso è composto,
purché tale presenza sia accidentale o tecnicamente inevitabile.
(…)».
L’articolo 34, rubricato «Misure d’emergenza», dispone:
«Quando sia
manifesto che prodotti autorizzati dal presente regolamento o conformemente
allo stesso possono comportare un grave rischio per la salute umana, per la
salute degli animali o per l’ambiente (…), sono adottate misure conformemente
alle procedure previste agli articoli 53 e 54 del regolamento (CE)
n. 178/2002 [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2002,
che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare,
istituisce l’Autorità europea per la sicurezza alimentare e fissa procedure nel
campo della sicurezza alimentare (GU L 31, pag. 1)]».
Il
regolamento n. 178/2002
L’articolo 53 del regolamento n. 178/2002, rubricato «Misure urgenti per
alimenti e mangimi di origine comunitaria o importati da un paese terzo», è
così formulato:
«1. Quando sia
[sospensionemanifesto che alimenti o mangimi di origine comunitaria o importati da un paese
terzo possono comportare un grave rischio per la salute umana, per la salute
degli animali o per l’ambiente che non possa essere adeguatamente affrontato
mediante misure adottate dallo Stato membro o dagli Stati membri interessati,
la Commissione, agendo di propria iniziativa o su richiesta di uno Stato
membro, (…) adotta immediatamente, in funzione della gravità della situazione,
una o alcune delle seguenti misure:
dell’immissione sul mercato o dell’utilizzazione dell’alimento o del mangime di
origine comunitaria, sospensione delle importazioni dell’alimento o del mangime
importati da un paese terzo, determinazione di condizioni particolari e di
qualsiasi altra misura provvisoria adeguata per l’alimento o il mangime di
origine comunitaria o importato da un paese terzo].
2. Tuttavia, in
casi urgenti, la Commissione può adottare in via provvisoria le misure di cui
al paragrafo 1, previa consultazione dello Stato membro o degli Stati membri
interessati e dopo averne informato gli altri Stati membri.
Nel tempo più
breve possibile e al più tardi entro dieci giorni lavorativi, le misure adottate
sono confermate, modificate, revocate o prorogate (…). Le motivazioni della
decisione della Commissione sono pubblicate quanto prima».
L’articolo 54 del medesimo regolamento, rubricato «Altre misure urgenti», è
formulato nei seguenti termini:
«1. Qualora uno
Stato membro informi ufficialmente la Commissione circa la necessità di
adottare misure urgenti e qualora la Commissione non abbia agito in conformità
delle disposizioni dell’articolo 53, lo Stato membro può adottare misure
cautelari provvisorie. Esso ne informa immediatamente gli altri Stati membri e
la Commissione.
2. Entro dieci
giorni lavorativi, la Commissione sottopone la questione al [Comitato
permanente per la catena alimentare e la salute degli animali] ai fini della
proroga, modificazione od abrogazione delle misure cautelari provvisorie
nazionali.
3. Lo Stato
membro può lasciare in vigore le proprie misure cautelari provvisorie fino
all’adozione delle misure comunitarie».
Il
regolamento (CE) n. 641/2004
L’articolo 11 del regolamento (CE) n. 641/2004 della Commissione, del 6
aprile 2004, recante norme attuative del regolamento [n. 1829/2003] per quanto
riguarda la domanda di autorizzazione di nuovi alimenti e mangimi geneticamente
modificati, la notifica di prodotti preesistenti e la presenza accidentale o
tecnicamente inevitabile di materiale geneticamente modificato che è stato
oggetto di una valutazione del rischio favorevole (GU L 102,
pag. 14), compreso nella sezione 2 di quest’ultimo, intitolata «Requisiti
aggiuntivi per le notifiche di taluni prodotti immessi sul mercato prima del 18
aprile 2004», così dispone:
«1. (…), le
notifiche di OGM immessi sul mercato ai sensi della parte C della [direttiva
90/220] o della parte C della [direttiva 2001/18] devono includere copia
dell’autorizzazione rilasciata a norma delle stesse direttive.
2. La data di
pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea dell’autorizzazione a norma della [direttiva 90/220] o della [direttiva
2001/18] si considera come data in cui il prodotto è stato immesso sul mercato
per la prima volta, a meno che il notificante fornisca la prova verificabile
del fatto che il prodotto è stato immesso sul mercato per la prima volta in una
data successiva».
La
normativa nazionale
L’articolo 1 del decreto legislativo n. 212, del 24 aprile 2001 (GURI
n. 131, dell’8 giugno 2001; in prosieguo: il «decreto legislativo
n. 212/2001»), dispone quanto segue:
«(…)
«2. (…) La messa
in coltura dei prodotti sementieri (…) è soggetta ad autorizzazione con
provvedimento del Ministro delle politiche agricole e forestali, di concerto
con il Ministro dell’ambiente e del Ministro della sanità, emanato previo
parere della [Commissione per i prodotti sementieri di varietà geneticamente
modificate], nel quale sono stabilite misure idonee a garantire che le colture
derivanti da prodotti sementieri di varietà geneticamente modificate non
entrino in contatto con le colture derivanti da prodotti sementieri
tradizionali e non arrechino danno biologico all’ambiente circostante, tenuto
conto delle peculiarità agro?ecologiche, ambientali e pedoclimatiche.
(…)
5. Chi mette in
coltura prodotti sementieri di varietà geneticamente modificate senza
l’autorizzazione di cui al comma 2, è punito con la pena dell’arresto da sei
mesi a tre anni o dell’ammenda fino a 100 milioni di lire. La stessa sanzione
si applica in caso di revoca o sospensione dell’autorizzazione.
(…)».
Il decreto legge n. 279, del 22 novembre 2004 (GURI n. 280, del 29
novembre 2004), emendato e convertito in legge mediante la legge n. 5, del
28 gennaio 2005 (GURI n. 22, del 28 gennaio 2005; in prosieguo: il «decreto
legge n. 279/2004»), è diretto all’adozione di misure di coesistenza in
attuazione della raccomandazione del 23 luglio 2003.
L’articolo 3 di detto decreto legge prevede l’adozione di tali misure di
coesistenza con decreto di natura non regolamentare del Ministro delle
Politiche agricole alimentari e forestali, adottato d’intesa con la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano ed emanato previo parere delle competenti Commissioni parlamentari.
In forza del medesimo articolo 3 nonché dell’articolo 4 del decreto legge
n. 279/2004, l’emanando decreto di natura non regolamentare deve definire
le norme quadro per la coesistenza, in applicazione delle quali le regioni
approveranno i propri piani di coesistenza mediante l’adozione di provvedimenti
ad hoc.
In conformità dell’articolo 4, comma 1, del decreto legge n. 279/2004, il
piano di coesistenza è adottato, con proprio provvedimento, da ciascuna regione
e provincia autonoma e contiene le regole tecniche per realizzare la
coesistenza, prevedendo al contempo strumenti che garantiscano la
collaborazione degli enti territoriali locali, sulla base dei principi di
sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.
L’articolo 8 del medesimo decreto legge enuncia che, fino all’adozione dei
diversi piani di coesistenza, le colture transgeniche, ad eccezione di quelle
autorizzate per fini di ricerca e di sperimentazione, non sono consentite.
Con sentenza n. 116 del 17 marzo 2006, pronunciata a seguito di un ricorso
proposto dalla Regione Marche, la Corte costituzionale ha dichiarato
costituzionalmente illegittimi, in particolare, gli articoli 3, 4 e 8 del
decreto legge n. 279/2004.
Riguardo, in particolare, a detto articolo 4, essa ha dichiarato che tale
articolo era lesivo della competenza legislativa delle regioni in materia di
agricoltura, in quanto spetta a queste ultime esercitare il potere di
disciplinare le modalità di applicazione del principio di coesistenza nei
diversi territori regionali, notoriamente differenziati dal punto di vista
morfologico e sul piano della rispettiva produzione.
Per quanto concerne l’articolo 8, la Corte costituzionale lo ha dichiarato
costituzionalmente illegittimo in quanto appariva collegato in modo
inscindibile alle altre disposizioni ritenute illegittime.
Pertanto, rimangono in vigore gli articoli 1 e 2 del decreto legge
n. 279/2004, dai quali emerge la volontà del legislatore di avvalersi
della possibilità di adottare le misure necessarie a evitare la presenza
involontaria di OGM nelle altre colture, ovverosia le colture convenzionali e
biologiche.
In seguito alla sentenza n. 116 del 17 marzo 2006, il Ministro delle
Politiche agricole alimentari e forestali ha adottato la circolare n. 269
del 31 marzo 2006, nella quale considera che detta sentenza non rimette in
discussione la legittimità del divieto di coltivare OGM in attesa dell’adozione
di piani di coesistenza e che la dichiarazione di incostituzionalità
dell’articolo 8 del decreto legge n. 279/2004 deve essere intesa nel senso
che, permanendo il divieto di coltivare OGM, occorre prevedere l’esercizio da
parte dell’autorità regionale o provinciale della sua competenza in materia.
Al punto 4 della suddetta circolare è precisato che, una volta che le regioni e
le province autonome abbiano adottato le proprie disposizioni relative alla
coesistenza, la complessa procedura di autorizzazione all’emissione di OGM ai
fini della loro coltivazione deve ancora concludersi positivamente, nel
rispetto delle disposizioni contenute nel decreto legislativo n. 212/2001,
le quali richiedono il rilascio di un’autorizzazione ministeriale.
Al punto 5 si conclude che la coltivazione di OGM resta non consentita fino
all’adozione degli strumenti normativi regionali idonei a garantire la
coesistenza tra colture convenzionali, biologiche e transgeniche e
all’individuazione di soluzioni adeguate tra regioni confinanti e che
l’inosservanza di tale divieto comporta l’applicazione delle sanzioni di cui
all’articolo 1, comma 5, del decreto legislativo n. 212/2001.
Procedimento
principale e questione pregiudiziale
Con decisione 98/294/CE, del 22 aprile 1998, concernente l’immissione in commercio
di granturco geneticamente modificato (Zea mays L. Linea MON 810) a norma della
direttiva 90/220 (GU L 131, pag. 32), la Commissione autorizzava
la commercializzazione delle linee pure ed ibride provenienti dalla linea del
mais MON 810, su richiesta della Monsanto Europe SA (in prosieguo: la «Monsanto
Europe»), sul fondamento della direttiva 90/220.
L’11 luglio 2004, la Monsanto Europe notificava alla Commissione, ai sensi, in
particolare, dell’articolo 20, paragrafo 1, lettera a), del regolamento
n. 1829/2003, le varietà del mais MON 810 quali «prodotti esistenti».
L’8 settembre 2004, la Commissione approvava l’iscrizione di 17 varietà
derivate dal mais MON 810 nel catalogo comune.
La Monsanto Europe non effettuava una notifica all’autorità nazionale
competente, prima del 17 ottobre 2006, ai sensi dell’articolo 17,
paragrafo 2, della direttiva 2001/18.
Il 4 maggio 2007, la stessa chiedeva il rinnovo dell’autorizzazione
all’immissione sul mercato delle varietà del mais MON 810 sulla base
dell’articolo 20, paragrafo 4, del regolamento n. 1829/2003.
La Pioneer è una società produttrice e distributrice, a livello mondiale, di
sementi convenzionali e geneticamente modificate.
Essa intende coltivare le varietà del mais MON 810 iscritte nel catalogo
comune.
Il 18 ottobre 2006, essa presentava al Ministero delle Politiche agricole
alimentari e forestali una richiesta di autorizzazione alla messa in coltura di
tali varietà ai sensi dell’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo
n. 212/2001.
Con la nota n. 3734 del 12 maggio 2008, il Ministero delle Politiche
agricole alimentari e forestali – Dipartimento delle politiche di sviluppo
economico e rurale comunicava alla Pioneer di non poter procedere
all’istruttoria della sua richiesta di autorizzazione alla messa in coltura di
ibridi di mais geneticamente modificati, già iscritti nel catalogo comune,
«nelle more dell’adozione, da parte delle regioni, delle norme idonee a
garantire la coesistenza tra colture convenzionali, biologiche e transgeniche,
come previsto dalla circolare del Mipaaf [Ministero delle Politiche agricole
alimentari e forestali] del 31 marzo 2006».
Nell’ambito del suo ricorso diretto all’annullamento di detta nota, la Pioneer
ha contestato la necessità di un’autorizzazione nazionale per la coltivazione
di prodotti quali gli OGM iscritti nel catalogo comune.
Essa ha contestato peraltro l’interpretazione dell’articolo 26 bis della
direttiva 2001/18 secondo la quale la coltivazione di OGM in Italia non sarebbe
consentita fino all’adozione degli strumenti normativi regionali idonei a
garantire la coesistenza fra colture transegeniche, convenzionali e biologiche.
In tali circostanze, il Consiglio di Stato ha deciso di sospendere il
procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se, qualora lo
Stato membro abbia ritenuto di subordinare il rilascio dell’autorizzazione alle
coltivazioni di OGM, ancorché iscritti nel [catalogo comune], a misure di
carattere generale idonee a garantire la coesistenza con colture convenzionali
o biologiche, l’articolo 26 bis della [direttiva 2001/18], letto alla luce
della [raccomandazione del 23 luglio 2003] e della sopravvenuta
[raccomandazione del 13 luglio 2010], debba essere interpretato nel senso che,
nel periodo antecedente l’adozione delle misure generali:
a) l’autorizzazione
debba essere rilasciata, avendo ad oggetto OGM iscritti nel [catalogo comune];
b) ovvero,
l’esame dell’istanza di autorizzazione debba essere sospeso in attesa
dell’adozione delle misure di carattere generale;
c) ovvero,
l’autorizzazione debba essere rilasciata, con le prescrizioni idonee ad evitare
nel caso concreto il contatto, anche involontario, delle colture transgeniche
autorizzate con le colture convenzionali o biologiche circostanti».
Sulla
questione pregiudiziale
Osservazioni
preliminari
Al fine di stabilire la portata della questione pregiudiziale occorre, in
limine, determinare il contesto normativo del procedimento principale.
In primo luogo, si deve constatare che per le varietà del mais MON 810 non si è
proceduto alla notifica per il rinnovo dell’autorizzazione entro la data del 17
ottobre 2006, di cui all’articolo 17, paragrafo 2, della direttiva 2001/18.
In secondo luogo, si deve constatare che l’impiego e la commercializzazione di
sementi delle varietà del maïs MON 810 sono autorizzati su un duplice
fondamento.
Sono autorizzati in quanto le varietà in causa costituiscono «prodotti
esistenti» ai sensi dell’articolo 20 del regolamento n. 1829/2003, essendo
state notificate come tali alla Commissione, conformemente ai paragrafi 1,
lettera a), e 4 di detto articolo, l’11 luglio 2004, ossia anteriormente al 18
ottobre 2004, e avendo costituito oggetto di una domanda di rinnovo
d’autorizzazione il 4 maggio 2007, ossia entro i nove anni previsti a tal fine
con decorrenza dal 5 maggio 1998, data della pubblicazione nella Gazzetta
ufficiale della decisione 98/294, e scadenza il 5 maggio 2007, conformemente
all’articolo 11, paragrafo 2, del regolamento n. 641/2004.
L’impiego e la commercializzazione di sementi delle varietà del mais MON 810
sono autorizzati altresì perché tali varietà sono state iscritte nel catalogo
comune disciplinato dalla direttiva 2002/53.
Occorre peraltro rilevare che, sebbene le varietà del mais MON 810 siano
autorizzate ai sensi dell’articolo 20 del regolamento n. 1829/2003 e
iscritte nel catalogo comune in applicazione della direttiva 2002/53, trova
applicazione l’articolo 26 bis di quest’ultima.
Si osservi, infine, che solo la raccomandazione del 23 luglio 2003 è pertinente
ratione temporis nel procedimento principale.
Così delimitato il contesto giuridico di quest’ultimo, si deve ritenere che,
con la sua questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chieda, in sostanza,
se la messa in coltura di OGM quali le varietà del mais MON 810 possa essere
assoggettata a una procedura nazionale di autorizzazione quando l’impiego e la
commercializzazione di dette varietà sono autorizzati ai sensi dell’articolo 20
del regolamento n. 1829/2003 e tali varietà sono state iscritte nel
catalogo comune previsto dalla direttiva 2002/53. Il medesimo giudice chiede
pure se l’articolo 26 bis della direttiva 2001/18 consenta a uno Stato
membro di opporsi alla messa in coltura sul proprio territorio di tali OGM
nelle more dell’adozione di misure di coesistenza dirette a evitare la presenza
accidentale di OGM in altre colture.
Sull’obbligo
di richiedere un’autorizzazione nazionale
Il regolamento n. 1829/2003 enuncia, al considerando 1, che la libera
circolazione degli alimenti e dei mangimi sicuri e sani costituisce un aspetto
essenziale del mercato interno. L’articolo 19, paragrafo 5, del medesimo
regolamento precisa che l’autorizzazione concessa conformemente alle procedure
di quest’ultimo è valida in tutta l’Unione.
Da parte sua, la direttiva 2002/53 enuncia, al considerando 11, che è necessario
che le sementi e le piante alle quali si applica tale direttiva possano essere
commercializzate liberamente all’interno dell’Unione dal momento della loro
inserzione nel catalogo comune. Il suo articolo 16, paragrafo 1, prescrive, di
conseguenza, agli Stati membri di vigilare affinché, con effetto a partire
dalla data di pubblicazione nel catalogo comune, le sementi delle varietà
ammesse in applicazione delle disposizioni di detta direttiva non siano
soggette ad alcuna restrizione di mercato per quanto concerne la varietà.
Risulta, quindi, che il regolamento n. 1829/2003 e la direttiva 2002/53
mirano entrambi a consentire il libero impiego e la libera commercializzazione
degli OGM sull’intero territorio dell’Unione, in quanto autorizzati conformemente
al primo e iscritti nel catalogo comune in applicazione della seconda.
Risulta peraltro, alla luce dei considerando 9, 33 e 34 del regolamento
n. 1829/2003 nonché degli articoli 4, paragrafi 4 e 5, e 7, paragrafo 4,
della direttiva 2002/53, che le condizioni imposte da questi due atti
normativi, rispettivamente, per un’autorizzazione o un’iscrizione nel catalogo
comune rispondono alle necessità di tutela della salute e dell’ambiente.
Quanto ai prodotti esistenti il cui impiego e commercializzazione sono
autorizzati in virtù dell’articolo 20 del regolamento n. 1829/2003, il
legislatore dell’Unione ha considerato, in sostanza, che tali necessità fossero
soddisfatte provvisoriamente, al momento della notifica di tali prodotti, per effetto
della valutazione operata in fase di autorizzazione anteriore a norma della
direttiva 90/220 o della direttiva 2001/18.
Mediante il rinvio effettuato dall’articolo 20, paragrafo 4, del regolamento
n. 1829/2003 all’articolo 23 e, tramite quest’ultimo, agli articoli 18 e
19 del medesimo regolamento, lo stesso legislatore ha poi assimilato i prodotti
esistenti a prodotti autorizzati inizialmente sul fondamento del regolamento
n. 1829/2003 sotto il profilo della valutazione dei rischi per la salute e
per l’ambiente in fase di richiesta di rinnovo delle autorizzazioni.
Emerge da tali constatazioni che, allo stato attuale del diritto dell’Unione,
uno Stato membro non è libero di subordinare a un’autorizzazione nazionale,
fondata su considerazioni di tutela della salute o dell’ambiente, la
coltivazione di OGM autorizzati in virtù del regolamento n. 1829/2003 ed
iscritti nel catalogo comune in applicazione della direttiva 2002/53.
Al contrario, un divieto o una limitazione della coltivazione di tali prodotti
possono essere decisi da uno Stato membro nei casi espressamente previsti dal
diritto dell’Unione.
Fra tali eccezioni figurano, da un lato, le misure adottate in applicazione
dell’articolo 34 del regolamento n. 1829/2003 nonché quelle disposte ai
sensi degli articoli 16, paragrafo 2, o 18 della direttiva 2002/53,
disposizioni che non sono oggetto del procedimento principale, e, dall’altro,
le misure di coesistenza prese a titolo dell’articolo 26 bis della
direttiva 2001/18.
Sul
divieto di coltivazione di OGM nelle more dell’adozione di misure di
coesistenza
Si deve constatare per prima cosa che, come sottolineano il governo spagnolo e
la Commissione, l’articolo 26 bis della direttiva 2001/18 prevede solo una
facoltà per gli Stati membri di introdurre misure di coesistenza.
Pertanto, nell’ipotesi in cui uno Stato membro si astenesse da qualsivoglia
intervento nel settore, un divieto di coltivazione di OGM potrebbe protrarsi
per un periodo di tempo illimitato e costituire un mezzo per aggirare le
procedure previste agli articoli 34 del regolamento n. 1829/2003 nonché
16, paragrafo 2, e 18 della direttiva 2002/53.
Un’interpretazione dell’articolo 26 bis della direttiva 2001/18 che
consenta agli Stati membri di emanare un tale divieto sarebbe dunque contraria
al sistema istituito dal regolamento n. 1829/2003 e dalla direttiva
2002/53, sistema che consiste nel garantire la libera e immediata circolazione
dei prodotti autorizzati a livello comunitario e iscritti nel catalogo comune,
una volta che le necessità di tutela della salute e dell’ambiente siano state
prese in considerazione nel corso delle procedure di autorizzazione e di
iscrizione.
In definitiva, l’articolo 26 bis della direttiva 2001/18 può dar luogo a
restrizioni, e perfino a divieti geograficamente delimitati, solo per effetto
delle misure di coesistenza realmente adottate in osservanza delle loro
finalità. Tale disposizione non consente, pertanto, agli Stati membri di
decidere una misura come quella oggetto del procedimento principale la quale,
nelle more dell’adozione di misure di coesistenza, vieta in via generale la
coltivazione di OGM autorizzati ai sensi della normativa dell’Unione e iscritti
nel catalogo comune.
Alla luce del complesso delle considerazioni precedenti, occorre rispondere
alla questione sollevata nel senso che:
– la messa in
coltura di OGM quali le varietà del mais MON 810 non può essere assoggettata a
una procedura nazionale di autorizzazione quando l’impiego e la
commercializzazione di tali varietà sono autorizzati ai sensi dell’articolo 20
del regolamento n. 1829/2003 e le medesime varietà sono state iscritte nel
catalogo comune previsto dalla direttiva 2002/53;
– l’articolo
26 bis della direttiva 2001/18 non consente a uno Stato membro di opporsi
in via generale alla messa in coltura sul suo territorio di tali OGM nelle more
dell’adozione di misure di coesistenza dirette a evitare la presenza
accidentale di OGM in altre colture.
Sulle
spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa
costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta
quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per
presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi
motivi,
la Corte (Quarta Sezione) dichiara:
La messa in
coltura di organismi geneticamente modificati quali le varietà del mais MON 810
non può essere assoggettata a una procedura nazionale di autorizzazione quando
l’impiego e la commercializzazione di tali varietà sono autorizzati ai sensi
dell’articolo 20 del regolamento (CE) n. 1829/2003 del Parlamento europeo
e del Consiglio, del 22 settembre 2003, relativo agli alimenti e ai mangimi
geneticamente modificati, e le medesime varietà sono state iscritte nel
catalogo comune delle varietà delle specie di piante agricole previsto dalla
direttiva 2002/53/CE del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al catalogo
comune delle varietà delle specie di piante agricole, emendata con il
regolamento n. 1829/2003.
L’articolo
26 bis della direttiva 2001/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio,
del 12 marzo 2001, sull’emissione deliberata nell’ambiente di organismi
geneticamente modificati e che abroga la direttiva 90/220/CEE del Consiglio,
come modificata dalla direttiva 2008/27/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, dell’11 marzo 2008, non consente a uno Stato membro di opporsi in
via generale alla messa in coltura sul suo territorio di tali organismi
geneticamente modificati nelle more dell’adozione di misure di coesistenza
dirette a evitare la presenza accidentale di organismi geneticamente modificati
in altre colture.
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