Deve essere annullato il D.P.C.M. 4.8.2000 con il quale era stata disposta
la sospensione cautelativa della commercializzazione e dell’utilizzazione di
taluni prodotti transgenici sul territorio nazionale, a norma dell’art. 12 del
regolamento C.E. n. 258/97, in particolare dei prodotti transgenici Mais BT11,
Mais MON 810, Mais MON 809, in quanto l’Amministrazione non ha dimostrato che il
sospetto di un pericolo di danno derivante da tali prodotti fosse oggettivo,
concreto e specifico.
Non è, però, dovuto alcun risarcimento del danno in
favore della società produttrice dei suddetti prodotti, poiché l’Amministrazione
ha comunque agito in buona fede a tutela della salute pubblica e in una
situazione di incertezza.

Seconda puntata, anche se non
necessariamente definitiva – se l’attuale decisione del giudice amministrativo
di primo grado verrà impugnata – della vicenda Monsanto, di cui abbiamo già
relazionato nel commento apparso sul n. 11/12 del 2003 della rivista Alimenti
& Bevande, commentando la sentenza del 9.9.2003 C-236/2001 della Corte di
giustizia.
Ricapitoliamone brevemente i tratti salienti.
Il Governo
italiano emanava il decreto 4.8.2000 con il quale veniva sospesa in via
cautelare per ragioni di tutela della salute pubblica la commercializzazione e
l’utilizzazione di determinate specie di mais transgenico, che peraltro erano
già state autorizzate dalle autorità francesi e inglesi.
Le società colpite
dal provvedimento, in primo luogo la multinazionale Monsanto, avevano a suo
tempo notificato alla Commissione europea – in attuazione della procedura
semplificata di cui all’art. 5 del reg. 258/97 sui “nuovi prodotti” – la
commercializzazione di farine ricavate da quelle varietà di mais, ma dichiarate
prive di OGM.
Il Governo italiano aveva per contro eccepito l’irregolarità
della procedura semplificata (che non comporta una approfondita verifica dei
rischi connessi all’utilizzo di un nuovo prodotto, purché questo sia considerato
“sostanzialmente equivalente” a un prodotto tradizionale). Ritenendo di non aver
ricevuto risposte esaurienti e tranquillizzanti dalla Commissione europea, il
Governo italiano aveva alla fine adottato un provvedimento interdittivo di
autotutela a protezione della salute pubblica, che inibiva l’ulteriore
commercializzazione delle farine transgeniche di cui sopra.
Le società
interessate erano perciò ricorse al giudice amministrativo (TAR del Lazio) per
vedere annullato il decreto governativo. Tale giudice aveva, a sua volta,
rimesso alcune questioni interpretative pregiudiziali alla Corte di giustizia.
La Corte aveva deciso, da una parte, che la mera presenza, all’interno di nuovi
prodotti alimentari, di residui di proteine transgeniche entro certi limiti non
osta a che tali prodotti alimentari siano considerati come “sostanzialmente
equivalenti” a prodotti alimentari esistenti e, pertanto, non osta al ricorso
alla procedura semplificata per l’immissione sul mercato di tali nuovi prodotti
alimentari.
La Corte aveva aggiunto, dall’altra, che la regolarità del
ricorso alla procedura semplificata non incide sul potere degli Stati membri di
adottare misure cautelari, precisando tuttavia che tali misure possono essere
adottate solamente se lo Stato membro ha previamente svolto una valutazione dei
rischi quanto più possibile completa, cioè una valutazione da cui risulti che,
senza fondarsi su un approccio puramente ipotetico del rischio , ma con
riferimento al principio di precauzione, l’attuazione di tali misure è
necessaria a garantire che i nuovi prodotti alimentari non presentano rischi per
il consumatore.
Tale verifica in concreto veniva, però, rimessa al giudice
nazionale per ogni decisione nel merito della questione (in altri termini se il
decreto poteva dirsi concretamente fondato su tali presupposti e principi).

E’, dunque, a questo punto e su questo tema che è intervenuta la decisione
del TAR.
Il giudice nazionale aveva la strada tracciata dalle conclusioni cui
era pervenuta la Corte europea, ma ciò nei limiti dei principi di diritto
comunitario fissati nella pronuncia: rimaneva aperta la conclusione sulla
effettiva legittimità (o meno) del provvedimento nazionale, da valutare nella
concretezza del caso specifico.
Il TAR ha dovuto avventurarsi – come del
resto era inevitabile in questa materia – sul delicato (e controverso) terreno
dei pareri tecnico-scientifici che avevano disseminato la vicenda.
La
sentenza cita i pareri che a vario titolo e a vario livello avevano avallato
l’assenza di rischi per la salute nei prodotti in questione.
Sono state
ricordate le valutazioni positive compiute dall’Ente Scientifico del Ministero
dell’Agricoltura britannico (ACNFP); quelle dell’Istituto Superiore di Sanità,
che aveva affermato che “alla luce delle conoscenze scientifiche attuali non
risultano esistere rischi per la salute umana e animale a seguito dei consumi
dei derivati dei predetti OGM”; l’avviso del Comitato Scientifico
dell’Alimentazione Umana, interpellato dal Commissario europeo Byrne su
sollecitazione del Governo italiano, che aveva osservato che dalle informazioni
pervenute dalle autorità italiane non era desumibile alcun motivo scientifico
per ritenere che l’uso dei prodotti in questione costituisse ragione di
pericolosità per l’uomo; l’analogo parere del Comitato Nazionale per la
biosicurezza e le biotecnologie dell’8.4.2002; e ancora il parere del Consiglio
Superiore di Sanità del 5.12.2003, che non solo escludeva l’esistenza di
elementi comprovanti situazioni di rischio all’epoca del provvedimento in
contestazione, ma aggiungeva che dalla letteratura internazionale e dal
dibattito scientifico non emergevano nuovi dati tali da mettere in evidenza
danni per la salute umana, né nuove interpretazioni dei dati già noti che
potessero indurre preoccupazioni.
Il mais in questione veniva assolto su
tutta la linea, almeno a livello della prova di concreti fattori di
rischio.
Il TAR ricordava anche che negli oltre due anni di
commercializzazione in tutto il territorio comunitario (e sei anni negli USA)
non erano emerse né serie minacce di danni gravi ed irreversibili, né
segnalazioni negative di alcun genere, a carico dei prodotti oggetto di
sospensiva.
Neppure potevano congruamente essere avanzate le argomentazioni
dei pareri addotti dall’Amministrazione a sostegno del provvedimento impugnato,
poiché detti pareri mettevano in luce ben più che una pericolosità delle
sostanze in discorso (ventilata talvolta, ma in chiave puramente astratta),
ovvero delle perplessità sull’applicabilità della procedura semplificata ai
prodotti derivanti da OGM, (questione che, però, la Corte europea aveva già
superato in senso favorevole alle ragioni dei produttori).
Inoltre, lo
stesso Istituto Superiore di Sanità aveva precisato, già all’epoca, che “non
risultano sussistere rischi per la salute umana ed animale derivanti dal consumo
dei derivati degli O.G.M. indicati”.
Il Governo non aveva, in definitiva,
assolto all’onere di provare la necessità delle misure sospensive adottate in
base a fondati sospetti di rischio sanitario.
Infatti, secondo il TAR, se è
esatto che non occorre una prova di dannosità, essendo sufficiente il sospetto
di un pericolo di danno, è altrettanto certo che questo debba avere un
fondamento oggettivo, concreto e specifico. Fondamento che – però – non era
stato dimostrato dal Governo (al di là di un generico dubbio inerente la natura
stessa del prodotto in questione).
Il decreto ministeriale è stato
conseguentemente annullato perché illegittimo. Non ne è però discesa anche la
condanna al risarcimento dei danni cagionati ai produttori dal divieto di
utilizzo e commercializzazione di quelle tipologie di mais transgenico.
Si è
premesso, infatti, che l’imputazione di un obbligo risarcitorio a carico di una
Pubblica Amministrazione, non rappresenta una conseguenza automatica e
imprescindibile dell’annullamento di un suo atto, ma richiede pur sempre la
positiva verifica dell’esistenza quantomeno di una colpa nella emanazione
dell’atto illegittimo.
Nella specie una simile situazione di colpa non era
provata, in quanto l’Amministrazione – si dice – ha dimostrato di agire in buona
fede a difesa della salute collettiva, e di voler operare nel rispetto della
legge. Del resto, la materia conosceva indicazioni normative solo di larga
massima, altrochè ambigue, sicché l’intervento rimaneva affidato al prudente
apprezzamento dell’organo pubblico, che non si era però regolato in maniera
arbitraria, ma solo errata.
Quali insegnamenti trarre da questa complessa e
controversa vicenda?
Da una parte, viene ribadito che il principio di
precauzione – che pure legittimamente può e deve informare le scelte normative a
tutela della salute umana e animale, e dell’ambiente – non può essere dilatato
fino al punto di un utilizzo aprioristico, sganciato da qualsiasi connotato di
concretezza scientifica, che deponga quantomeno per un rischio reale di
danno.
Dall’altra, è confortante dal punto di vista del consumatore – anche
se certo i produttori danneggiati se ne lamenteranno – che non venga alzato lo
spauracchio del risarcimento dei danni (che nella specie sarebbe stato
certamente euro-milionario), se non correlato a precisi e stringenti requisiti
di effettiva arbitrarietà dell’attività amministrativa. In caso contrario, con
una spada di Damocle di tal fatta sulla testa (in ipotesi ancorata alla pura e
semplice riconosciuta illegittimità del provvedimento), l’operato della Pubblica
Amministrazione potrebbe correre il rischio di diventare negativamente
condizionato, facendo propendere per soluzioni accomodanti ai grandi interessi
economici in gioco, anche quando si corresse realmente il rischio di
compromissioni della salute o dell’ambiente.