Nei giudizi di legittimità
costituzionale dell’art. 1, comma 2, e articoli ad esso collegati della legge
della Regione Toscana 12 maggio 2003, n. 24 (Norme in materia di igiene del
personale addetto all’industria alimentare); degli articoli 7 e 8 della legge
della Regione Emilia-Romagna 24 giugno 2003, n. 11, (Nuove misure per la
prevenzione delle malattie trasmissibili attraverso gli alimenti. Abolizione del
libretto di idoneità sanitaria); degli articoli 2 e 4 della legge della Regione
Lombardia 4 agosto 2003, n. 12, (Norme relative a certificazioni in materia di
igiene e sanità pubblica), e dell’art. 45 della legge della Regione Lazio 11
settembre 2003, n. 29 (Assestamento del bilancio di previsione della Regione
Lazio per l’anno finanziario 2003), promossi con ricorsi del Presidente del
Consiglio dei ministri notificati il 7 luglio, i1 19 agosto, il 7 ottobre e il
18 novembre 2003, depositati in cancelleria il 19 luglio, il 25 agosto, il 17
ottobre e il 27 novembre successivi ed iscritti ai nn. 55, 65, 70 e 85 del
registro ricorsi 2003.
Visti gli atti di costituzione delle Regioni
Toscana, Emilia-Romagna, Lombardia e Lazio;
udito nell’udienza pubblica
del 9 marzo 2004 il Giudice relatore Ugo De Siervo;
uditi l’avvocato
dello Stato Paolo Cosentino per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli
avvocati Mario Loria per la Regione Toscana, Giandomenico Falcon per la Regione
Emilia-Romagna, Beniamino Caravita di Toritto per la Regione Lombardia e Mario
Passaro per la Regione Lazio.
Ritenuto in fatto
1. – Il Presidente
del Consiglio dei ministri ha sollevato questioni di legittimità costituzionale,
con distinti ricorsi, contro quattro leggi regionali, per contrasto con l’art.
117, secondo comma, lettera h), e terzo comma, della Costituzione. Sono stati
impugnati: a) l’art. 1, comma 2, nonché gli articoli “ad esso collegati”, della
legge della Regione Toscana 12 maggio 2003, n. 24 (Norme in materia di igiene
del personale addetto all’industria alimentare), con ricorso notificato il 7
luglio 2003 e depositato il 19 luglio 2003 (reg. ricorsi n. 55 del 2003), sulla
base della delibera governativa del 19 giugno 2003; b) gli articoli 7 ed 8 della
legge della Regione Emilia-Romagna 24 giugno 2003, n. 11 (Nuove misure per la
prevenzione delle malattie trasmissibili attraverso gli alimenti. Abolizione del
libretto di idoneità sanitaria), con ricorso notificato il 19 agosto 2003 e
depositato il 25 agosto 2003 (reg. ricorsi n. 65 del 2003), sulla base della
delibera governativa del 18 luglio 2003; c) gli articoli 2 e 4 della legge della
Regione Lombardia 4 agosto 2003, n. 12 (Norme relative a certificazioni in
materia di igiene e sanità pubblica), con ricorso notificato il 7 ottobre 2003 e
depositato il 17 ottobre 2003 (reg. ricorsi n. 70 del 2003), sulla base della
delibera governativa del 19 settembre 2003; d) l’art. 45 della legge della
Regione Lazio 11 settembre 2003, n. 29 (Assestamento del bilancio di previsione
della Regione Lazio per l’anno finanziario 2003), con ricorso notificato il 18
novembre 2003 e depositato il 27 novembre 2003 (reg. ricorsi n. 85 del 2003),
sulla base della delibera governativa del 7 novembre 2003.
2. – Le
disposizioni impugnate contenute nelle leggi delle Regioni Toscana ed
Emilia-Romagna e l’art. 4 della legge della Regione Lombardia stabiliscono nuove
norme relative all’igiene del personale addetto all’industria alimentare, anche
con la conseguente eliminazione dell’obbligo del “libretto di idoneità
sanitaria” di cui all’art. 14 della legge 30 aprile 1962, n. 283 (Modifica degli
artt. 242, 243, 247, 250 e 262 del testo unico delle leggi sanitarie approvato
con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265. Disciplina igienica della produzione
e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande). Invece l’art. 45
della legge della Regione Lazio si limita ad eliminare il “libretto di idoneità
sanitaria” per i farmacisti e i dipendenti delle farmacie pubbliche e
private.
Inoltre, l’art. 2 della legge della Regione Lombardia prevede
una serie di casi nei quali le aziende unità sanitarie locali (AUSL) della
Regione non rilasciano più alcuni certificati sanitari.
Quanto alla
eliminazione dell’obbligo del “libretto di idoneità sanitaria”, il ricorrente
sostiene che tale previsione sarebbe incostituzionale perché posta in violazione
di “un principio fondamentale stabilito dallo Stato per la tutela della salute
pubblica”. Ciò in quanto l’art. 14 della legge n. 283 del 1962 troverebbe la
propria ragion d’essere nell’esigenza di evitare che operatori non sani entrino
a contatto con i prodotti alimentari, con possibile rischio di contaminazione
degli stessi.
Le disposizioni impugnate, inoltre, sarebbero lesive
anche della competenza statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera h),
Cost., concernente la materia “ordine pubblico e sicurezza”. A sostegno di tale
argomentazione, nei ricorsi vengono richiamate anche alcune pronunzie della
Corte di cassazione nelle quali si qualifica l’art. 14 citato “norma imperativa
attinente all’ordine pubblico e posta a tutela (…) del diritto alla salute,
costituzionalmente garantito alla generalità dei cittadini”.
Quanto
all’art. 2 della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2003, si osserva in
particolare che quest’ultimo, “escludendo dalle competenze delle AUSL della
Lombardia il rilascio di alcuni certificati sanitari”, violerebbe un principio
fondamentale della materia, risultando in tal modo lesivo dell’art. 117, terzo
comma, Cost.
Ciò perché le prestazioni in questione costituirebbero, ai
sensi dell’art. 14, terzo comma, lettera q), della legge 23 dicembre 1978, n.
833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale), “conseguenza diretta
dell’attività di controllo attribuita istituzionalmente alle AUSL”.
3. –
Le Regioni Toscana, con atto depositato in data 23 luglio 2003, Emilia-Romagna,
con atto depositato il 10 settembre 2003, e Lazio, con atto depositato il 17
dicembre 2003, si sono costituite, limitandosi a chiedere la declaratoria di
inammissibilità o di infondatezza dei rispettivi ricorsi, e riservandosi di
esporre le ragioni a sostegno delle proprie richieste con separata memoria nel
corso del giudizio.
4. – La Regione Lombardia si è costituita in giudizio
con atto depositato il 6 novembre 2003 ed ha ampiamente sviluppato la propria
difesa.
4.1. – Anzitutto la Regione chiede che il ricorso sia dichiarato
inammissibile.
Quest’ultimo, infatti, pur apparentemente rivolto
all’intera legge, sarebbe motivato solo in relazione a quanto disposto dagli
articoli 2 e 4, comma 4, ciò che ne determinerebbe l’inammissibilità. In
subordine, la resistente chiede che siano ritenute inammissibili le censure
proposte avverso gli articoli 1, 3 e 4, commi 1, 2 e 3, della legge impugnata,
“in quanto assolutamente prive di motivazione”.
Nel merito, la difesa
regionale argomenta per l’infondatezza delle censure statali.
Quanto alla
pretesa illegittimità costituzionale dell’art. 2, la resistente ritiene privo di
fondamento l’argomento dello Stato secondo il quale l’abolizione, da parte della
Regione, dell’obbligo per le AUSL di rilasciare una serie di certificati
contrasterebbe con il principio fondamentale della materia stabilito dall’art.
14, terzo comma, lettera q), della legge n. 833 del 1978. Al riguardo, la
Regione evidenzia, innanzi tutto, come “la ratio sottostante all’eliminazione
del rilascio da parte delle AUSL dei suddetti certificati (sia) stata quella di
sopprimere funzioni del tutto inefficaci o inutilmente ripetitive”. Così, ad
esempio, sarebbe per alcuni certificati che la “prassi applicativa” ormai
ignorerebbe da tempo – quali quelli concernenti la vendita dei generi di
monopolio o il baliatico – ovvero per quei certificati – quali quelli di esonero
dalle lezioni di educazione fisica e di ammissione ai soggiorni di vacanza per
minori – attribuiti dall’art. 2, comma 4, della legge regionale n. 12 del 2003
al medico di medicina generale o al pediatra di libera scelta. Ancora, tale
ratio sarebbe riscontrabile anche nella abolizione per le AUSL dell’obbligo di
rilasciare i certificati di idoneità al lavoro, in quanto questi ultimi
sarebbero stati attribuiti “al medico competente di cui al decreto legislativo
n. 626 del 1994”.
Quanto alla sostituzione del certificato attestante
l’avvenuta esecuzione di vaccinazioni obbligatorie, la resistente afferma che
non si sarebbe fatto altro che dare applicazione all’art. 47, comma 1, del
d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 444 (Disposizioni regolamentari in materia di
documentazione amministrativa-Testo C), ai sensi del quale “l’atto di notorietà
concernente stati, qualità personali o fatti che siano a diretta conoscenza
dell’interessato è sostituito da dichiarazione resa e sottoscritta dal medesimo
con l’osservanza delle modalità di cui all’art. 38”. Rilevante, infine, sarebbe
anche l’allegato 2A al d.P.C.m. 29 novembre 2001, recante “Definizione dei
livelli essenziali di assistenza”, che ha qualificato “prestazioni totalmente
escluse dai livelli essenziali di assistenza”, tra le altre, “le certificazioni
mediche non rispondenti a fini della tutela della salute collettiva, anche
quando richieste da disposizioni di legge”.
Secondo la difesa della
Regione sarebbe determinante la considerazione del fatto che non potrebbe essere
considerata principio fondamentale una mera norma di tipo organizzativo come
l’art. 14, terzo comma, lettera q), della legge n. 833 del 1978, invocato
dall’Avvocatura dello Stato quale parametro interposto dell’impugnata normativa
regionale. Inoltre, tale norma dovrebbe ritenersi senz’altro superata dalla
legislazione statale successiva: infatti, sarebbe rilevante l’art. 2, comma 2,
del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), il
quale ha attribuito alle Regioni “la determinazione dei principi
sull’organizzazione dei servizi e sull’attività destinata alla tutela della
salute e dei criteri di finanziamento delle unità sanitarie locali e delle
aziende ospedaliere”. Il successivo comma 2-sexies, peraltro, individuerebbe le
funzioni spettanti alle AUSL indicando “l’assistenza sanitaria collettiva in
ambiente di vita e di lavoro, l’assistenza distrettuale e l’assistenza
ospedaliera”, e ciò senza ricomprendere o richiamare espressamente funzioni
certificatorie. Da tali disposizioni si dovrebbe desumere, secondo la Regione,
che tra i compiti affidati alle AUSL non sarebbero obbligatoriamente ricompresi
“quelli di certificazione di cui all’ (…) art. 14, terzo comma, lettera q),
della legge n. 833 del 1978”. Ciò, peraltro – puntualizza ancora la difesa
regionale – non significherebbe che le AUSL non avrebbero funzioni di tipo
certificatorio, ma che – “anche in ragione dell’ampliamento delle competenze
legislative regionali in materia di tutela della salute per effetto della
riforma del Titolo V della Costituzione” – spetterebbe alle Regioni la
disciplina di queste ultime.
4.2. – Secondo la resistente anche le
censure concernenti l’art. 4, comma 4, della legge impugnata sarebbero da
ritenere infondate. In particolare, non sarebbe da condividere l’argomento del
ricorso statale secondo cui la citata disposizione regionale avrebbe invaso la
competenza statale in materia di “ordine pubblico e sicurezza”; premesso che “di
fatto tali certificati vengono rilasciati a tutti i richiedenti che ottemperano
a tale obbligo come un adempimento burocratico”, nonché il rilievo secondo il
quale l’Organizzazione mondiale della sanità avrebbe giudicato tali adempimenti
addirittura “inutili e dannosi”, la Regione Lombardia esclude che “l’oggetto
della disciplina contenuta nella norma impugnata (…) possa essere ricondotto
alla competenza statale in materia di “ordine pubblico e sicurezza””, citando, a
sostegno della propria affermazione, quanto in proposito affermato dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 407 del 2002.
Neppure potrebbe
ritenersi violato il principio fondamentale di cui all’art. 14 della legge n.
283 del 1962, il quale avrebbe lo scopo “di evitare che operatori non sani o
portatori di malattie vengano a contatto con prodotti alimentari esponendo
l’utenza al pericolo di eventuali contagi”. Ciò per diverse ragioni. In primo
luogo, in quanto il ricorso dello Stato errerebbe nell’individuare il principio
fondamentale in questione direttamente nella lettera delle disposizioni statali
considerate, senza compiere l’operazione di “astrazione” che la giurisprudenza
costituzionale avrebbe indicato come “necessaria”. Inoltre, l’operazione
interpretativa compiuta dal ricorrente sarebbe contestabile in quanto avrebbe
preso in considerazione non l’intero quadro normativo, ma solo alcune delle
disposizioni che intervengono a comporre quest’ultimo; in particolare, sarebbe
stata omessa la considerazione della direttiva 93/43/CEE del Consiglio del 14
giugno 1993, sull’igiene dei prodotti alimentari, della direttiva 96/3/CE della
Commissione del 26 gennaio 1996, recante deroga a talune norme della direttiva
93/43/CEE del Consiglio sull’igiene dei prodotti alimentari, con riguardo al
trasporto marittimo di oli e di grassi liquidi sfusi, nonché del d.lgs. 26
maggio 1997, n. 155 (Attuazione delle direttive 93/43 CEE e 96/3 CE concernenti
l’igiene dei prodotti alimentari), atti normativi che non prevedono l’adozione
del libretto sanitario.
In sintesi, secondo la difesa della Regione
Lombardia, “nella competenza concorrente in materia di “tutela della salute” ed
“alimentazione”” – nelle quali ricadrebbe la disciplina de qua – “deve (…)
essere necessariamente inclusa la possibilità (per le Regioni) di scegliere gli
strumenti più idonei al perseguimento della salute dei cittadini (e quindi, ad
esempio, di ritenere preferibile, rispetto all’obbligo del libretto sanitario,
l’obbligo per gli operatori addetti alla produzione, preparazione,
somministrazione e distribuzione degli alimenti di ricevere adeguata
preparazione igienico sanitaria)”.
La resistente, alla luce delle
considerazioni più sopra richiamate, ritiene di poter affermare che il principio
desumibile dalla legislazione statale nella materia de qua non sarebbe quello
individuato nel ricorso, bensì quello della “previsione da parte delle Regioni
di strumenti/misure adeguati/idonei ad assicurare l’igiene, la sicurezza e la
salubrità dei prodotti alimentari al fine di preservare la salute dei
cittadini”. Tale principio sarebbe stato rispettato dalla Regione Lombardia, la
quale, pur eliminando il libretto sanitario, avrebbe in sostituzione previsto le
misure contemplate dai commi 1, 2 e 3 dell’art. 4 della legge regionale n. 12
del 2003.
5. – In prossimità dell’udienza, tutte le Regioni hanno
depositato ampie memorie con le quali chiedono che le questioni sollevate siano
dichiarate inammissibili o, comunque, infondate.
5.1. – Sul piano della
inammissibilità, in particolare, la Regione Toscana rileva che il ricorso che la
riguarda è stato notificato il 7 luglio 2003 e depositato il successivo 19
luglio, in violazione dell’art. 31, comma 4, della legge 11 marzo 1953, n.
87.
La Regione Lombardia ribadisce l’inesistenza di qualunque motivazione
in ordine alla richiesta di dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell’intera legge, ed in particolare delle disposizioni contenute negli articoli
1, 3 e 4, commi 1, 2 e 3, della legge. Inoltre, la relazione del Ministro per
gli affari regionali allegata alla delibera del Governo conterrebbe ragioni di
possibile illegittimità costituzionale solo con riferimento agli articoli 2 e 4,
comma 4.
La Regione Lazio, a sua volta, evidenzia alcuni presunti profili
di inammissibilità.
Innanzitutto l’Avvocatura avrebbe dedotto
contemporaneamente l’esistenza di due vizi tra loro contraddittori e tali da
escludersi a vicenda, sostenendo che la legge regionale violerebbe la competenza
esclusiva dello Stato in materia di ordine pubblico, e al tempo stesso la
competenza concorrente, in quanto la legge regionale sarebbe stata adottata in
contrasto con un principio fondamentale della materia.
Altro profilo di
inammissibilità del ricorso andrebbe ravvisato nel fatto che il potere di
impugnativa delle leggi regionali previsto dall’art. 127 Cost. sarebbe
esercitabile solo per far valere ragioni di incompetenza e non anche per
qualunque vizio di incostituzionalità. Lo Stato, in altri termini, potrebbe
censurare le leggi regionali solo nel caso in cui stabiliscano principi
fondamentali (determinando così l’usurpazione di materie ed ambiti attribuiti
alla competenza statale) e non anche ove la disciplina in esse contenuta si
ponga, nel merito, in contrasto con i principi fondamentali della materia. Tale
interpretazione sarebbe confermata anche dalla legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), che, all’art. 9, abilita il Governo ad
impugnare le leggi regionali solo nel caso in cui eccedano la competenza della
Regione.
Ultimo profilo di inammissibilità sarebbe costituito dalla
mancata indicazione delle ragioni per cui l’obbligo di possesso del libretto
sanitario costituirebbe un principio fondamentale e per quale motivo esso
dovrebbe trovare applicazione anche in un settore “affatto diverso e peculiare”,
quale quello farmaceutico.
5.2. – Nel merito, le quattro Regioni
concordano pienamente nel negare la presunta violazione della competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di “ordine pubblico e sicurezza”,
anche sulla base della più recente giurisprudenza di questa Corte, che ha
esplicitamente confermato la delimitazione della materia alle misure inerenti
alla prevenzione dei reati o al mantenimento dell’ordine pubblico (sentenze n. 6
del 2004 e n. 407 del 2002). Al riguardo, la Regione Lazio aggiunge che la
nozione di ordine pubblico cui si riferisce la norma costituzionale non sarebbe
quella generica a cui sembra richiamarsi l’Avvocatura dello Stato, bensì quella
più circoscritta che emerge dallo stesso dettato costituzionale relativo alle
attribuzioni miranti “alla difesa e sicurezza interne dei cittadini rispetto in
primo luogo alla criminalità”. L’art. 14 della legge n. 283 del 1962, invece,
intenderebbe tutelare il diritto alla salute di cui all’art. 32 Cost., e tale
conclusione sarebbe avvalorata dall’art. 1 della citata legge, che appunto
assoggetta a vigilanza la produzione e il commercio delle sostanze alimentari
“per tutela della pubblica salute”.
5.3. – Quanto alla eliminazione
dell’obbligo di dotarsi del “libretto sanitario”, le Regioni Toscana, Lombardia
ed Emilia-Romagna sostengono, con analoghe ed ampie argomentazioni, che non
esisterebbe il principio fondamentale della materia invocato dall’Avvocatura
dello Stato nei ricorsi. Ammesso che l’art. 14 della legge n. 283 del 1962
costituisse un principio fondamentale nella materia all’epoca della sua
emanazione, oggi, nel mutato contesto della legislazione, delle modalità di
produzione e distribuzione degli alimenti, degli studi e delle concezioni
igienico-sanitarie, non lo sarebbe più. Esso, anzi, costituirebbe un residuo
normativo privo di giustificazione, in quanto ormai inidoneo a tutelare la
salute. A sostegno di tale affermazione, le Regioni richiamano in particolare le
conclusioni a cui sarebbe pervenuta l’Organizzazione mondiale della sanità già
nel 1989: nella relazione finale elaborata all’esito di apposita indagine, essa
avrebbe dichiarato che gli esami medici di routine per gli alimentaristi sono
inefficaci e perciò inutili; che tali accertamenti non sono consigliabili sulla
base del rapporto costo/efficacia e non sono affidabili per prevenire le
malattie di origine alimentare. Nel medesimo documento sarebbe rinvenibile una
raccomandazione ai Governi a non utilizzare più questo tipo di intervento. Ad
analoghe conclusioni – riferiscono ancora le difese regionali – sarebbero giunti
diversi altri organismi scientifici e professionali; lo stesso Istituto
superiore di sanità avrebbe appoggiato le richieste di eliminazione del libretto
sanitario, sottolineando la sua inadeguatezza rispetto allo scopo perseguito ed
affermando la maggiore efficacia a tal fine della formazione personale degli
addetti alla manipolazione degli alimenti. Sulla base di tali considerazioni,
numerose Regioni avrebbero già in precedenza adottato delibere con cui
sospendono in via provvisoria le procedure per il rinnovo dei libretti
sanitari.
Le Regioni resistenti sottolineano, inoltre, il mutamento
dello stesso quadro normativo nazionale ed il totale superamento del sistema
precedente. Le nuove concezioni in materia di sicurezza alimentare, contenute
nelle direttive 93/43 CEE e 96/3 CE e recepite in Italia con il d.lgs. n. 155
del 1997, avrebbero prodotto una disciplina completa, basata sui principi del
controllo ed autocontrollo preventivo di ogni fase del processo alimentare,
nella quale nessun esame di routine è previsto.
Significativa sarebbe,
inoltre, la circostanza che il d.P.C.m. 29 novembre 2001, in tema di
determinazione dei livelli essenziali nel settore assistenziale, non consideri
le certificazioni di idoneità sanitaria degli alimentaristi fra gli interventi
primari, rispondenti ai fini di tutela collettiva, tra i quali invece sarebbe
compresa l’informazione preventiva degli addetti alla produzione, manipolazione,
trasporto, somministrazione, deposito e vendita delle sostanze
alimentari.
Le norme regionali impugnate, dunque, non farebbero che
adeguarsi alle conoscenze scientifiche consolidate che fondano la prevenzione
delle malattie trasmissibili attraverso gli alimenti sulla sorveglianza
epidemiologica, sull’attività di formazione-educazione alla sicurezza alimentare
e sul sistema di controlli basato sull’autocontrollo alla produzione. Infine, la
Regione Emilia-Romagna sostiene che, qualora l’art. 14 della legge n. 283 del
1962 fosse ritenuto ancora principio fondamentale della materia, esso sarebbe
costituzionalmente illegittimo per violazione dell’art. 32 Cost., in quanto
imporrebbe un trattamento sanitario in assenza di qualunque evidenza scientifica
sulla sua utilità. Inoltre, esso violerebbe gli articoli. 32 e 97, primo comma,
Cost., perché imporrebbe di impiegare risorse amministrative in attività che non
hanno utilità scientifica, impedendo di utilizzare le stesse risorse in modi che
meglio assicurino la tutela della salute e il buon andamento
dell’amministrazione.
5.4. – Differenziate le argomentazioni della
Regione Lazio, perché essenzialmente fondate sull’affermazione che la “materia
farmaceutica” avrebbe una “dignità normativa del tutto autonoma ed indipendente”
dalla disciplina della materia “alimenti e bevande”: la normativa in materia di
servizio farmaceutico costituirebbe un compendio autonomo e a sé stante,
“governato da principi che, pur mirando in ultima analisi alla tutela della
salute del cittadino, sarebbero frutto di scelte specifiche e sistematiche del
legislatore in ragione della peculiarità dei beni e dei soggetti
coinvolti”.
Il sistema introdotto dalla legge n. 283 del 1962 si
articolerebbe in una “fittissima serie di controlli preventivi dettagliatamente
disciplinati”, che si svolge su più livelli (ministeriale, regionale e
comunale), con l’adozione di misure oggettive e soggettive di varia natura. Nel
contesto di una così analitica disciplina “che investe praticamente tutti gli
aspetti”, sarebbe comunque ben difficile considerare l’obbligo del libretto
sanitario come espressione di un principio fondamentale della materia, ponendosi
piuttosto come una delle molteplici prescrizioni da osservarsi a cura degli
operatori del settore.
Ma soprattutto la legge n. 283 del 1962 e il
relativo regolamento di attuazione, di cui al d.P.R. 26 marzo 1980, n. 327,
avrebbero ad oggetto solo i cibi e le bevande, cioè le sostanze destinate
all’alimentazione, mentre il settore farmaceutico costituirebbe oggetto di
numerosissime prescrizioni di dettaglio estranee alla materia degli alimenti e
delle bevande e tali da sostituirsi integralmente alla disciplina dettata per
questi ultimi, anche sotto il profilo della vigilanza e profilassi sullo stato
di salute dei suoi operatori.
In particolare, l’art. 32 del regio decreto
30 settembre 1938, n. 1706 (Approvazione del regolamento per il servizio
farmaceutico), pone a carico del titolare della farmacia l’obbligo di comunicare
all’autorità di vigilanza lo stato di salute dei propri dipendenti e di esibire
i certificati che comprovino che sono esenti da malattie contagiose che rendano
pericoloso l’esercizio dell’attività. Conseguentemente, l’obbligo di tenuta del
libretto sanitario di cui all’art. 14 della legge n. 283 del 1962 avrebbe un
ruolo “del tutto sussidiario, recessivo e trascurabile” nel settore
farmaceutico.
5.5. – Infine, per ciò che riguarda l’art. 2 della legge
della Regione Lombardia n. 12 del 2003, la difesa regionale ribadisce la propria
eccezione volta a negare la natura di principio fondamentale dell’art. 14, terzo
comma, lettera q), della legge n. 833 del 1978, in quanto si tratterebbe di mera
norma organizzativa volta ad individuare i compiti delle AUSL. In ogni caso, il
presunto principio fondamentale della “competenza esclusiva delle AUSL in
materia di certificazioni sanitarie e dell’obbligo per le stesse di esercitare
le funzioni certificatorie” dovrebbe considerarsi superato sia in ragione di
quanto previsto dalla legislazione statale di settore in tema di certificazioni,
sia in ragione di quanto previsto dalla legislazione sanitaria successiva alla
legge n. 833 del 1978, sia, infine, in ragione delle competenze legislative
acquisite dalle Regioni in base alla riforma costituzionale del Titolo V in
materia di “tutela della salute” rispetto a quelle più limitate in ordine
all’assistenza sanitaria e ospedaliera di cui al precedente testo dell’art. 117
Cost.
Considerato in diritto
1. – Il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato, con distinti ricorsi: l’art. 1, comma 2, nonché gli
articoli “ad esso collegati”, della legge della Regione Toscana 12 maggio 2003,
n. 24 (Norme in materia di igiene del personale addetto all’industria
alimentare); gli articoli 7 ed 8 della legge della Regione Emilia-Romagna 24
giugno 2003, n. 11 (Nuove misure per la prevenzione delle malattie trasmissibili
attraverso gli alimenti. Abolizione del libretto di idoneità sanitaria); gli
articoli 2 e 4 della legge della Regione Lombardia 4 agosto 2003, n. 12 (Norme
relative a certificazioni in materia di igiene e sanità pubblica); l’art. 45
della legge della Regione Lazio 11 settembre 2003, n. 29 (Assestamento del
bilancio di previsione della Regione Lazio per l’anno finanziario
2003).
I ricorsi governativi censurano, per contrasto con l’art. 117,
secondo comma, lettera h), e terzo comma della Costituzione, le disposizioni
delle leggi delle Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Lombardia, che eliminano in
generale l’obbligo del “libretto di idoneità sanitaria” di cui all’art. 14 della
legge 30 aprile 1962, n. 283 (Modifica degli artt. 242, 243, 247, 250 e 262 del
testo uncio delle leggi sanitarie approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n.
1265. Disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze
alimentari e delle bevande), nonché l’analoga eliminazione, ad opera della legge
della Regione Lazio, del “libretto di idoneità sanitaria” per i soli farmacisti
e dipendenti delle farmacie pubbliche e private.
L’Avvocatura dello Stato
sostiene, infatti, che così sarebbe stato violato “un principio fondamentale
stabilito dallo Stato per la tutela della salute”, trattandosi di una “misura di
profilassi igienico-sanitaria a carattere generale”. Al tempo stesso, anche
sulla base di alcune sentenze della Corte di cassazione relative alla natura
dell’obbligo scaturente dall’art. 14 della legge n. 283 del 1962, i legislatori
regionali avrebbero invaso attribuzioni in materia di “ordine pubblico e
sicurezza, riservate allo Stato ai sensi del secondo comma, lettera h), del
suddetto art. 117 Cost.”.
Il ricorso governativo contro la legge della
Regione Lombardia n. 12 del 2003 impugna inoltre, per contrasto con l’art. 117,
terzo comma, Cost., l’art. 2 della legge in questione, che prevede che le AUSL
della Regione non rilascino più alcuni certificati sanitari, perché questa
disposizione violerebbe un principio fondamentale della materia che imporrebbe
tali certificazioni; esse, infatti, costituirebbero, ai sensi dell’art. 14,
terzo comma, lettera q), della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del
servizio sanitario nazionale), “conseguenza diretta dell’attività di controllo
attribuita istituzionalmente alle AUSL” e, in quanto tali, non potrebbero essere
escluse dall’ambito delle competenze attribuite alle stesse.
2. – Le
questioni di legittimità costituzionale sollevate nei quattro ricorsi presentano
ampi profili di analogia, onde i relativi giudizi possono essere riuniti per
essere decisi con unica sentenza.
3. – In via preliminare, deve essere
dichiarata inammissibile la questione sollevata contro la legge della Regione
Toscana n. 24 del 2003, in quanto il ricorso è stato notificato il 7 luglio 2003
e depositato il successivo 19 luglio 2003, cioè oltre il termine prescritto
dall’art. 31, comma 4, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), stabilito a pena
di decadenza, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte (cfr., fra le
molte, la sentenza n. 303 del 2003, nonché le ordinanze n. 42 del 2004, n. 99
del 2000 e n. 126 del 1997).
Sempre in via preliminare, va respinta
l’eccezione di inammissibilità del ricorso governativo sollevata dalla Regione
Lombardia, potendo agevolmente ritenersi – anche in base alla delibera del
Consiglio dei ministri – che l’atto introduttivo del giudizio sia rivolto
esclusivamente e con adeguata motivazione nei confronti degli articoli 2 e 4,
comma 4.
Conseguentemente risulta assorbita l’eccezione di
inammissibilità parziale proposta in via subordinata.
Vanno altresì
respinte le eccezioni di inammissibilità del ricorso sollevate dalla Regione
Lazio descritte nell’esposizione del fatto.
Innanzitutto, diversamente da
quanto sostiene la difesa regionale, è ben possibile contestare la legittimità
costituzionale di una norma di legge regionale contemporaneamente alla luce del
secondo e del terzo comma dell’art. 117 Cost., sia che si faccia valere un
rapporto gradato tra i due presunti vizi, sia anche che si sostenga (come nel
caso oggetto del presente giudizio) la contemporanea incidenza su più profili di
una singola disposizione legislativa.
Del pari infondata è la tesi che il
potere di impugnativa delle leggi regionali previsto dall’art. 127 Cost. sarebbe
esercitabile solo per far valere ragioni di incompetenza e non anche qualunque
vizio di incostituzionalità: questa Corte, nella sentenza n. 274 del 2003, ha
già espressamente chiarito “che lo Stato può impugnare in via principale una
legge regionale deducendo la violazione di qualsiasi parametro costituzionale”.
Comunque nel caso di specie viene dedotto un asserito vizio di incompetenza, dal
momento che si assume che la legge regionale abbia disciplinato un ambito
riservato alla competenza statale.
Ugualmente erronea è la tesi,
prospettata dalla Regione resistente, secondo la quale la violazione dei
principi fondamentali stabiliti dalla legge dello Stato possa essere invocata
solo nel caso in cui la legge regionale abbia inteso porre essa stessa principi
fondamentali della materia.
Del pari, non ha fondamento la tesi che il
ricorso non indicherebbe né le ragioni per cui l’obbligo di possesso del
libretto sanitario costituirebbe un principio fondamentale né per quale motivo
esso dovrebbe trovare applicazione anche in un settore quale quello
farmaceutico: il ricorso dell’Avvocatura, seppur in estrema sintesi, si
riferisce all’art. 14 della legge n. 283 del 1962 come ad una disposizione di
principio nel settore della tutela della salute e ricorda che questo articolo
“prevede l’obbligo per tutti gli operatori che comunque maneggiano alimenti, di
essere muniti di tale libretto”, comprendendovi quindi anche coloro che lavorano
presso le farmacie, che appunto vendono anche (ed a volte producono) sostanze
alimentari.
4. – Le questioni relative alla abolizione del libretto di
idoneità sanitaria non sono fondate.
4.1. – In primo luogo, la censura
riferita alla competenza esclusiva del legislatore statale in tema di “ordine
pubblico e sicurezza”, di cui alla lettera h) del secondo comma dell’art. 117
Cost. è infondata, dal momento che, nel vigore del nuovo art. 117 Cost., fin
dalla sentenza n. 407 del 2002 questa Corte ha riferito tale materia al solo
“settore riservato allo Stato relativo alle misure inerenti alla prevenzione dei
reati o al mantenimento dell’ordine pubblico” (analogamente si veda la sentenza
n. 6 del 2004); né appare rilevante l’utilizzazione in alcune pronunce della
Corte di cassazione dell’espressione “ordine pubblico” in riferimento alla
vigente legislazione sul libretto sanitario, poiché radicalmente diverso è il
significato di questa espressione nell’art. 117 Cost. e nei codici.
4.2.
– L’affermazione che l’art. 14 della legge n. 283 del 1962 esprimerebbe tuttora
un principio fondamentale della materia sanitaria, in quanto tale immodificabile
dal legislatore regionale, non appare fondata ove si consideri la avvenuta
profonda trasformazione della legislazione a tutela della disciplina igienica
degli alimenti, anche sulla spinta in tal senso degli organismi scientifici e
medici, sulla base dei molti mutamenti conseguenti alle mutate condizioni
igieniche e sanitarie dei processi di produzione e commercializzazione dei
prodotti alimentari.
L’art. 14, commi primo e secondo, della legge n. 283
del 1962 aggiunge alla assai articolata e pervasiva disciplina contenuta nella
medesima legge, riferita a tutte le fasi della produzione e del commercio “delle
sostanze destinate alla alimentazione”, la previsione di obblighi di
comportamento dei lavoratori e degli imprenditori che operano nei settori della
“preparazione, produzione, manipolazione e vendita di sostanze alimentari”,
prescrivendo che chiunque lavori in questi vasti settori debba essere “munito di
apposito libretto di idoneità sanitaria” e sia “tenuto a sottoporsi a periodiche
visite mediche di controllo e a eventuali misure profilattiche”; né gli
imprenditori possono assumere personale privo del libretto sanitario. Tutte
queste prescrizioni sono assistite da sanzioni amministrative (resta invece
estraneo al presente giudizio il quarto comma dell’art. 14 della legge, che
estende queste sanzioni a chi “pur a conoscenza di essere affetto da
manifestazioni di malattia infettiva diffusiva, continui ad attendere alla
preparazione, produzione, manipolazione o vendita di sostanze
alimentari”).
Ulteriori specificazioni sul libretto di idoneità sanitaria
sono contenute nel Titolo III del d.P.R. 26 marzo 1980, n. 327 (Regolamento di
esecuzione della legge 30 aprile 1962, n. 283, e successive modificazioni, in
materia di disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze
alimentari e delle bevande), che disciplina analiticamente la materia, anche con
prescrizioni relative ai comportamenti da tenere in caso di malattia del
personale e relative all’igiene personale e all’abbigliamento.
Rispetto
all’efficacia della prescrizione relativa alla tenuta del libretto sanitario a
tutela dell’igiene degli alimenti si è successivamente sviluppato un ampio
confronto critico anche a livello scientifico internazionale ed in particolare è
stata proposta l’adozione di un nuovo modello di tutela dell’igiene degli
alimenti, denominato “Sistema dei punti di controllo critici per l’analisi dei
rischi (HACCP)”, caratterizzato da un coinvolgimento attivo degli imprenditori e
dei lavoratori interessati nella individuazione dei punti critici e nel loro
controllo (anche sulla base di una idonea formazione), pur sempre sotto la
vigilanza pubblica.
Queste ed altre sollecitazioni di ordine scientifico
sono evidentemente alla base della adozione di due apposite direttive della
Comunità europea, recepite dal legislatore nazionale tramite il d.lgs. 26 maggio
1997, n. 155 (Attuazione delle direttive 93/43 CEE e 96/3 CE concernenti
l’igiene dei prodotti alimentari): tale disciplina, infatti, tutela l’igiene dei
prodotti alimentari in “tutte le fasi successive alla produzione primaria” (si
enumerano “la preparazione, la trasformazione, la fabbricazione, il
confezionamento, il deposito, il trasporto, la distribuzione, la manipolazione,
la vendita o la fornitura, compresa la somministrazione, al consumatore”)
mediante l’esplicita adozione del “sistema di analisi dei rischi e di controllo
dei punti critici HACCP” (cfr. art. 3). In questa completa riforma del settore
non si fa parola della necessità di documentare i controlli periodici sul
personale addetto alle diverse fasi a cui si riferisce la normazione, mentre il
Capitolo VIII dell’Allegato al citato decreto legislativo contiene alcune
disposizioni in tema di igiene personale e di malattia, o sospetta malattia, di
coloro che operano nel settore, ed il Capitolo X prescrive che gli addetti alle
varie fasi di possibile contatto con gli alimenti siano controllati e formati
dai responsabili delle imprese interessate ai prodotti
alimentari.
Parallelamente, la Comunità europea ha determinato nuovi
sistemi pubblici di controllo sui prodotti alimentari mediante altre direttive,
anch’esse recepite dal legislatore statale, mediante il d.lgs. 3 marzo 1993, n.
123 (Attuazione della direttiva 89/397 CEE relativa al controllo ufficiale dei
prodotti alimentari) ed il d.lgs. 26 maggio 1997, n. 156 (Attuazione della
direttiva 93/99CEE concernente misure supplementari in merito al controllo
ufficiale dei prodotti alimentari); in questo ambito si disciplinano vasti
poteri di controllo e di ispezione, relativi anche al “comportamento igienico
del personale che, direttamente o indirettamente, per esercitare le proprie
mansioni, entra in contatto con le sostanze ed i prodotti” (art. 2, comma 5, del
d.lgs. n. 123 del 1993).
Questa complessa evoluzione normativa, anche se
non ha prodotto l’abrogazione dell’art. 14 della legge n. 283 del 1962, ha
sostanzialmente affiancato al preesistente sistema sulla disciplina igienica
relativa alle sostanze alimentari un diverso sistema, di matrice europea, di
garanzia sostanziale (e di controllo) sulle modalità di tutela dell’igiene dei
prodotti alimentari. Dell’impianto normativo del 1962 resta certamente un
sistema sanzionatorio (ormai prevalentemente di natura amministrativa) per tutta
una serie di specifici comportamenti valutati come dannosi; non è tuttavia
possibile considerare tutte le prescrizioni sostanziali ivi contenute, ormai
contraddette dalla più recente legislazione, principi fondamentali della
materia: esse, infatti, devono essere ritenute nulla più che semplici modalità
nelle quali può essere concretizzato l’autentico principio ispiratore della
normativa in esame, ossia il precetto secondo il quale la tutela igienica degli
alimenti deve essere assicurata anche tramite la garanzia di alcuni necessari
requisiti igienico-sanitari delle persone che operano nel settore, controllabili
dagli imprenditori e dai pubblici poteri. D’altra parte, questa Corte in varie
occasioni ha già affermato che, qualora nelle materie di legislazione
concorrente i principi fondamentali debbano essere ricavati dalle disposizioni
legislative statali esistenti, tali principi non devono corrispondere senz’altro
alla lettera di queste ultime, dovendo viceversa esserne dedotta la loro
sostanziale consistenza (si vedano le sentenze n. 65 del 2001, n. 482 del 1995,
n. 192 del 1987): e ciò tanto più in presenza di una legislazione in accentuata
evoluzione.
4.3. – La legge della Regione Emilia-Romagna n. 11 del 2003 e
la legge della Regione Lombardia n. 12 del 2003 sopprimono l’obbligo del
libretto di idoneità sanitaria dopo essersi espressamente ricollegate al d.lgs.
n. 155 del 1997 ed aver disciplinato, in coerenza ad esso, alcune iniziative di
specifica formazione per il personale operante nei settori dei prodotti
alimentari. In tal modo queste Regioni, nell’ambito della loro discrezionalità
legislativa, eliminano semplicemente una discussa forma di documentazione
episodica dello stato di salute degli operatori del settore alimentare, ma
esplicitamente confermano l’esigenza di continui ed efficaci interventi
preventivi, nonché di controllo e di ispezione sullo stato di salute e sui
comportamenti igienici di coloro che operano nel settore
alimentare.
L’art. 45 della legge della Regione Lazio n. 29 del 2003 si
limita, invece, ad escludere dall’obbligo del possesso del libretto di idoneità
sanitaria “i farmacisti e i dipendenti delle farmacie pubbliche e private”,
sulla base della presunta inapplicabilità al settore farmaceutico della
legislazione generale in tema di tutela dell’igiene delle sostanze
alimentari.
Malgrado, invece, non possa dubitarsi che sia possibile la
vendita ed addirittura la preparazione o la trasformazione da parte delle
farmacie di alcuni prodotti alimentari (ciò specialmente dopo il decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 114, recante “Riforma della disciplina relativa al
settore del commercio, a norma dell’articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo
1997, n. 59”, che permette la vendita in farmacia anche di alimenti di consumo
correnti, che si vanno ad aggiungere agli alimenti destinati ad un’alimentazione
particolare di cui al decreto ministeriale 4 agosto 1988, n. 375, recante “Norme
di esecuzione della legge 11 giugno 1971, n. 426, sulla disciplina del
commercio”) e che quindi non possano essere escluse le normative a tutela dei
prodotti alimentari, tuttavia anche a questo particolare settore sono ormai
riferite le direttive europee “concernenti l’igiene dei prodotti alimentari”
recepite con i decreti legislativi n. 155 e n. 156 del 1997, con la possibilità
quindi che la legge regionale possa escludere la necessità del libretto
sanitario nelle farmacie che trattano prodotti alimentari.
5. – Anche le
censure relative all’art. 2 della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2003
non sono fondate.
Non può condividersi, infatti, la tesi sostenuta
dall’Avvocatura secondo la quale, in forza dell’art. 14, terzo comma, lettera
q), della legge n. 833 del 1978, spetterebbe solo alle AUSL il rilascio di
certificazioni sanitarie ed i relativi accertamenti attribuiti al Servizio
sanitario nazionale, dal momento che non poche leggi statali successive (anche
prima della stessa riforma del Titolo V della Costituzione) da una parte hanno
attribuito funzioni certificatorie a soggetti diversi e, dall’altra, hanno
esplicitamente riconosciuto ai legislatori regionali poteri di riorganizzazione
delle strutture sanitarie locali (particolarmente rilevante, in proposito,
risulta l’art. 2, comma 2, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, recante
«Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421»).
Tutto ciò trova conferma nella stessa
previsione dell’art. 2 della legge regionale n. 12 del 2003.
Il primo
comma esclude che possano essere richieste o rilasciate dalle AUSL cinque
diverse certificazioni, di cui una (relativa al certificato di idoneità fisica
per l’assunzione di minori) esplicitamente ridisciplinata dall’art. 8 della
legge 17 ottobre 1967, n. 977 (Tutela del lavoro dei bambini e degli
adolescenti) e quattro (rispettivamente relative alla sana e robusta
costituzione, all’idoneità fisica per l’assunzione nel pubblico impiego,
all’idoneità fisica per l’assunzione di insegnanti, all’idoneità psicofisica per
la frequenza di istituti professionali o corsi di formazione professionali)
puntualmente ridisciplinate dagli articoli 2, comma 1, lettera a), 16, comma 2,
e 17, comma 1, del d.lgs. 19 settembre 1994, n. 626 (Attuazione delle direttive
89/39 CEE, 89/654 CEE, 89/655 CEE, 89/656 CEE, 90/269 CEE, 90/270 CEE, 90/394
CEE e 90/679 CEE riguardanti il miglioramento della sicurezza e della salute dei
lavoratori sul luogo di lavoro).
Il secondo comma dell’art. 2 della legge
regionale n. 12 del 2003, a sua volta, esclude due altri certificati del tutto
analoghi al libretto di idoneità sanitaria (come visto in precedenza, in
generale eliminato dall’art. 4 della medesima legge), la cui attuale base
legislativa appare per di più dubbia. Il libretto di idoneità sanitaria per i
parrucchieri non è esplicitamente richiesto dalla legge 14 febbraio 1963, n. 161
(Disciplina dell’attività di barbiere, parrucchiere ed affini) ed è stato spesso
esteso al settore ad opera di regolamenti comunali. Per il “certificato per
vendita dei generi di monopolio” l’art. 6 della legge 22 dicembre 1957, n. 1293
(Organizzazione dei servizi di distribuzione e vendita dei generi di monopolio)
prevede semplicemente che il gestore dei magazzini di vendita debba essere
“immune da malattie infettive e contagiose”.
Il terzo comma dell’art. 2
della legge regionale n. 12 del 2003, invece, affida all’autocertificazione, “ai
sensi dell’art. 47 del d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 444 (Disposizioni
regolamentari in materia di documentazione amministrativa-Testo C)”,
l’attestazione dell’avvenuta esecuzione delle vaccinazioni obbligatorie che
siano richieste: ciò che è già attualmente possibile per la legislazione
nazionale, poiché la generica previsione della certificazione per le
vaccinazioni necessarie per l’ammissione alla scuola dell’obbligo (art. 117 del
d.lgs. 16 aprile 1994, n. 297, recante «Approvazione del testo unico delle
disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole
di ogni ordine e grado») è stata successivamente integrata dal nuovo art. 47 del
regolamento relativo ai servizi di medicina scolastica (d.P.R. 26 gennaio 1999,
n. 355: «Regolamento recante modificazioni al d.P.R. 22 dicembre 1967, n. 1518,
in materia di certificazioni relative alle vaccinazioni obbligatorie»), che ha
previsto espressamente la possibile sostituzione del certificato con
l’autocertificazione dell’interessato. D’altra parte, risulta dirimente la
considerazione secondo cui la limitazione all’utilizzabilità delle dichiarazioni
sostitutive contenuta nell’art. 49 del d.P.R. n. 444 del 2000 non vincola il
legislatore regionale, in quanto ormai contenuta in un testo regolamentare (fra
le molte, cfr. sentenze n. 17 del 2004, n. 507 del 2000 e n. 420 del
1999).
Il quarto comma dell’art. 2 della legge regionale n. 12 del 2003,
infine, attribuisce al medico di medicina generale o al pediatra di libera
scelta le certificazioni per l’esonero dalle lezioni di educazione fisica,
secondo quanto già previsto nel d.P.R. 28 luglio 2000, n. 270 (Regolamento di
esecuzione dell’accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con
i medici di medicina generale) e nel d.P.R. 28 luglio 2000, n. 272 (Regolamento
di esecuzione dell’accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti
con i medici specialisti pediatri di libera scelta); analoga soluzione viene
scelta dal legislatore regionale per il certificato sanitario per l’ammissione
ai soggiorni di vacanza per minori, materia finora disciplinata tramite
circolari (da ultimo cfr. circolare 20 aprile 2000, n. 6, del Ministero della
sanità).
P.Q.M.
La Corte Costituzionale, riuniti
i giudizi,
1) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell’art. 1, comma 2, nonché degli articoli “ad esso collegati”,
della legge della Regione Toscana 12 maggio 2003, n. 24 (Norme in materia di
igiene del personale addetto all’industria alimentare), sollevata dal Presidente
del Consiglio dei ministri con il ricorso iscritto al reg. ricorsi n. 55 del
2003 in epigrafe;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale degli articoli 7 e 8 della legge della Regione Emilia-Romagna 24
giugno 2003, n. 11 (Nuove misure per la prevenzione delle malattie trasmissibili
attraverso gli alimenti. Abolizione del libretto di idoneità sanitaria),
sollevata, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera h), e terzo
comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso iscritto al reg. ricorsi n. 65 del 2003 indicato in epigrafe;
3)
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli articoli 2
e 4 della legge della Regione Lombardia 4 agosto 2003, n. 12 (Norme relative a
certificazioni in materia di igiene e sanità pubblica), sollevate, in
riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera h), e terzo comma, della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso iscritto
al reg. ricorsi n. 70 del 2003 indicato in epigrafe;
4) dichiara non
fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 45 della legge
della Regione Lazio 11 settembre 2003, n. 29 (Assestamento del bilancio di
previsione della Regione Lazio per l’anno finanziario 2003), sollevata, in
riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera h), e terzo comma, della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso iscritto
al reg. ricorsi n. 85 del 2003 indicato in epigrafe.
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Giudizio di legittimità costituzionale
Corte Costituzionale, sentenza n. 162 del 1° giugno 2004
Nei giudizi di legittimità
costituzionale dell’art. 1, comma 2, e articoli ad esso collegati della legge
della Regione Toscana 12 maggio 2003, n. 24 (Norme in materia di igiene del
personale addetto all’industria alimentare); degli articoli 7 e 8 della legge
della Regione Emilia-Romagna 24 giugno 2003, n. 11, (Nuove misure per la
prevenzione delle malattie trasmissibili attraverso gli alimenti. Abolizione del
libretto di idoneità sanitaria); degli articoli 2 e 4 della legge della Regione
Lombardia 4 agosto 2003, n. 12, (Norme relative a certificazioni in materia di
igiene e sanità pubblica), e dell’art. 45 della legge della Regione Lazio 11
settembre 2003, n. 29 (Assestamento del bilancio di previsione della Regione
Lazio per l’anno finanziario 2003), promossi con ricorsi del Presidente del
Consiglio dei ministri notificati il 7 luglio, i1 19 agosto, il 7 ottobre e il
18 novembre 2003, depositati in cancelleria il 19 luglio, il 25 agosto, il 17
ottobre e il 27 novembre successivi ed iscritti ai nn. 55, 65, 70 e 85 del
registro ricorsi 2003.
Visti gli atti di costituzione delle Regioni
Toscana, Emilia-Romagna, Lombardia e Lazio;
udito nell’udienza pubblica
del 9 marzo 2004 il Giudice relatore Ugo De Siervo;
uditi l’avvocato
dello Stato Paolo Cosentino per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli
avvocati Mario Loria per la Regione Toscana, Giandomenico Falcon per la Regione
Emilia-Romagna, Beniamino Caravita di Toritto per la Regione Lombardia e Mario
Passaro per la Regione Lazio.
Ritenuto in fatto
1. – Il Presidente
del Consiglio dei ministri ha sollevato questioni di legittimità costituzionale,
con distinti ricorsi, contro quattro leggi regionali, per contrasto con l’art.
117, secondo comma, lettera h), e terzo comma, della Costituzione. Sono stati
impugnati: a) l’art. 1, comma 2, nonché gli articoli “ad esso collegati”, della
legge della Regione Toscana 12 maggio 2003, n. 24 (Norme in materia di igiene
del personale addetto all’industria alimentare), con ricorso notificato il 7
luglio 2003 e depositato il 19 luglio 2003 (reg. ricorsi n. 55 del 2003), sulla
base della delibera governativa del 19 giugno 2003; b) gli articoli 7 ed 8 della
legge della Regione Emilia-Romagna 24 giugno 2003, n. 11 (Nuove misure per la
prevenzione delle malattie trasmissibili attraverso gli alimenti. Abolizione del
libretto di idoneità sanitaria), con ricorso notificato il 19 agosto 2003 e
depositato il 25 agosto 2003 (reg. ricorsi n. 65 del 2003), sulla base della
delibera governativa del 18 luglio 2003; c) gli articoli 2 e 4 della legge della
Regione Lombardia 4 agosto 2003, n. 12 (Norme relative a certificazioni in
materia di igiene e sanità pubblica), con ricorso notificato il 7 ottobre 2003 e
depositato il 17 ottobre 2003 (reg. ricorsi n. 70 del 2003), sulla base della
delibera governativa del 19 settembre 2003; d) l’art. 45 della legge della
Regione Lazio 11 settembre 2003, n. 29 (Assestamento del bilancio di previsione
della Regione Lazio per l’anno finanziario 2003), con ricorso notificato il 18
novembre 2003 e depositato il 27 novembre 2003 (reg. ricorsi n. 85 del 2003),
sulla base della delibera governativa del 7 novembre 2003.
2. – Le
disposizioni impugnate contenute nelle leggi delle Regioni Toscana ed
Emilia-Romagna e l’art. 4 della legge della Regione Lombardia stabiliscono nuove
norme relative all’igiene del personale addetto all’industria alimentare, anche
con la conseguente eliminazione dell’obbligo del “libretto di idoneità
sanitaria” di cui all’art. 14 della legge 30 aprile 1962, n. 283 (Modifica degli
artt. 242, 243, 247, 250 e 262 del testo unico delle leggi sanitarie approvato
con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265. Disciplina igienica della produzione
e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande). Invece l’art. 45
della legge della Regione Lazio si limita ad eliminare il “libretto di idoneità
sanitaria” per i farmacisti e i dipendenti delle farmacie pubbliche e
private.
Inoltre, l’art. 2 della legge della Regione Lombardia prevede
una serie di casi nei quali le aziende unità sanitarie locali (AUSL) della
Regione non rilasciano più alcuni certificati sanitari.
Quanto alla
eliminazione dell’obbligo del “libretto di idoneità sanitaria”, il ricorrente
sostiene che tale previsione sarebbe incostituzionale perché posta in violazione
di “un principio fondamentale stabilito dallo Stato per la tutela della salute
pubblica”. Ciò in quanto l’art. 14 della legge n. 283 del 1962 troverebbe la
propria ragion d’essere nell’esigenza di evitare che operatori non sani entrino
a contatto con i prodotti alimentari, con possibile rischio di contaminazione
degli stessi.
Le disposizioni impugnate, inoltre, sarebbero lesive
anche della competenza statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera h),
Cost., concernente la materia “ordine pubblico e sicurezza”. A sostegno di tale
argomentazione, nei ricorsi vengono richiamate anche alcune pronunzie della
Corte di cassazione nelle quali si qualifica l’art. 14 citato “norma imperativa
attinente all’ordine pubblico e posta a tutela (…) del diritto alla salute,
costituzionalmente garantito alla generalità dei cittadini”.
Quanto
all’art. 2 della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2003, si osserva in
particolare che quest’ultimo, “escludendo dalle competenze delle AUSL della
Lombardia il rilascio di alcuni certificati sanitari”, violerebbe un principio
fondamentale della materia, risultando in tal modo lesivo dell’art. 117, terzo
comma, Cost.
Ciò perché le prestazioni in questione costituirebbero, ai
sensi dell’art. 14, terzo comma, lettera q), della legge 23 dicembre 1978, n.
833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale), “conseguenza diretta
dell’attività di controllo attribuita istituzionalmente alle AUSL”.
3. –
Le Regioni Toscana, con atto depositato in data 23 luglio 2003, Emilia-Romagna,
con atto depositato il 10 settembre 2003, e Lazio, con atto depositato il 17
dicembre 2003, si sono costituite, limitandosi a chiedere la declaratoria di
inammissibilità o di infondatezza dei rispettivi ricorsi, e riservandosi di
esporre le ragioni a sostegno delle proprie richieste con separata memoria nel
corso del giudizio.
4. – La Regione Lombardia si è costituita in giudizio
con atto depositato il 6 novembre 2003 ed ha ampiamente sviluppato la propria
difesa.
4.1. – Anzitutto la Regione chiede che il ricorso sia dichiarato
inammissibile.
Quest’ultimo, infatti, pur apparentemente rivolto
all’intera legge, sarebbe motivato solo in relazione a quanto disposto dagli
articoli 2 e 4, comma 4, ciò che ne determinerebbe l’inammissibilità. In
subordine, la resistente chiede che siano ritenute inammissibili le censure
proposte avverso gli articoli 1, 3 e 4, commi 1, 2 e 3, della legge impugnata,
“in quanto assolutamente prive di motivazione”.
Nel merito, la difesa
regionale argomenta per l’infondatezza delle censure statali.
Quanto alla
pretesa illegittimità costituzionale dell’art. 2, la resistente ritiene privo di
fondamento l’argomento dello Stato secondo il quale l’abolizione, da parte della
Regione, dell’obbligo per le AUSL di rilasciare una serie di certificati
contrasterebbe con il principio fondamentale della materia stabilito dall’art.
14, terzo comma, lettera q), della legge n. 833 del 1978. Al riguardo, la
Regione evidenzia, innanzi tutto, come “la ratio sottostante all’eliminazione
del rilascio da parte delle AUSL dei suddetti certificati (sia) stata quella di
sopprimere funzioni del tutto inefficaci o inutilmente ripetitive”. Così, ad
esempio, sarebbe per alcuni certificati che la “prassi applicativa” ormai
ignorerebbe da tempo – quali quelli concernenti la vendita dei generi di
monopolio o il baliatico – ovvero per quei certificati – quali quelli di esonero
dalle lezioni di educazione fisica e di ammissione ai soggiorni di vacanza per
minori – attribuiti dall’art. 2, comma 4, della legge regionale n. 12 del 2003
al medico di medicina generale o al pediatra di libera scelta. Ancora, tale
ratio sarebbe riscontrabile anche nella abolizione per le AUSL dell’obbligo di
rilasciare i certificati di idoneità al lavoro, in quanto questi ultimi
sarebbero stati attribuiti “al medico competente di cui al decreto legislativo
n. 626 del 1994”.
Quanto alla sostituzione del certificato attestante
l’avvenuta esecuzione di vaccinazioni obbligatorie, la resistente afferma che
non si sarebbe fatto altro che dare applicazione all’art. 47, comma 1, del
d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 444 (Disposizioni regolamentari in materia di
documentazione amministrativa-Testo C), ai sensi del quale “l’atto di notorietà
concernente stati, qualità personali o fatti che siano a diretta conoscenza
dell’interessato è sostituito da dichiarazione resa e sottoscritta dal medesimo
con l’osservanza delle modalità di cui all’art. 38”. Rilevante, infine, sarebbe
anche l’allegato 2A al d.P.C.m. 29 novembre 2001, recante “Definizione dei
livelli essenziali di assistenza”, che ha qualificato “prestazioni totalmente
escluse dai livelli essenziali di assistenza”, tra le altre, “le certificazioni
mediche non rispondenti a fini della tutela della salute collettiva, anche
quando richieste da disposizioni di legge”.
Secondo la difesa della
Regione sarebbe determinante la considerazione del fatto che non potrebbe essere
considerata principio fondamentale una mera norma di tipo organizzativo come
l’art. 14, terzo comma, lettera q), della legge n. 833 del 1978, invocato
dall’Avvocatura dello Stato quale parametro interposto dell’impugnata normativa
regionale. Inoltre, tale norma dovrebbe ritenersi senz’altro superata dalla
legislazione statale successiva: infatti, sarebbe rilevante l’art. 2, comma 2,
del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), il
quale ha attribuito alle Regioni “la determinazione dei principi
sull’organizzazione dei servizi e sull’attività destinata alla tutela della
salute e dei criteri di finanziamento delle unità sanitarie locali e delle
aziende ospedaliere”. Il successivo comma 2-sexies, peraltro, individuerebbe le
funzioni spettanti alle AUSL indicando “l’assistenza sanitaria collettiva in
ambiente di vita e di lavoro, l’assistenza distrettuale e l’assistenza
ospedaliera”, e ciò senza ricomprendere o richiamare espressamente funzioni
certificatorie. Da tali disposizioni si dovrebbe desumere, secondo la Regione,
che tra i compiti affidati alle AUSL non sarebbero obbligatoriamente ricompresi
“quelli di certificazione di cui all’ (…) art. 14, terzo comma, lettera q),
della legge n. 833 del 1978”. Ciò, peraltro – puntualizza ancora la difesa
regionale – non significherebbe che le AUSL non avrebbero funzioni di tipo
certificatorio, ma che – “anche in ragione dell’ampliamento delle competenze
legislative regionali in materia di tutela della salute per effetto della
riforma del Titolo V della Costituzione” – spetterebbe alle Regioni la
disciplina di queste ultime.
4.2. – Secondo la resistente anche le
censure concernenti l’art. 4, comma 4, della legge impugnata sarebbero da
ritenere infondate. In particolare, non sarebbe da condividere l’argomento del
ricorso statale secondo cui la citata disposizione regionale avrebbe invaso la
competenza statale in materia di “ordine pubblico e sicurezza”; premesso che “di
fatto tali certificati vengono rilasciati a tutti i richiedenti che ottemperano
a tale obbligo come un adempimento burocratico”, nonché il rilievo secondo il
quale l’Organizzazione mondiale della sanità avrebbe giudicato tali adempimenti
addirittura “inutili e dannosi”, la Regione Lombardia esclude che “l’oggetto
della disciplina contenuta nella norma impugnata (…) possa essere ricondotto
alla competenza statale in materia di “ordine pubblico e sicurezza””, citando, a
sostegno della propria affermazione, quanto in proposito affermato dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 407 del 2002.
Neppure potrebbe
ritenersi violato il principio fondamentale di cui all’art. 14 della legge n.
283 del 1962, il quale avrebbe lo scopo “di evitare che operatori non sani o
portatori di malattie vengano a contatto con prodotti alimentari esponendo
l’utenza al pericolo di eventuali contagi”. Ciò per diverse ragioni. In primo
luogo, in quanto il ricorso dello Stato errerebbe nell’individuare il principio
fondamentale in questione direttamente nella lettera delle disposizioni statali
considerate, senza compiere l’operazione di “astrazione” che la giurisprudenza
costituzionale avrebbe indicato come “necessaria”. Inoltre, l’operazione
interpretativa compiuta dal ricorrente sarebbe contestabile in quanto avrebbe
preso in considerazione non l’intero quadro normativo, ma solo alcune delle
disposizioni che intervengono a comporre quest’ultimo; in particolare, sarebbe
stata omessa la considerazione della direttiva 93/43/CEE del Consiglio del 14
giugno 1993, sull’igiene dei prodotti alimentari, della direttiva 96/3/CE della
Commissione del 26 gennaio 1996, recante deroga a talune norme della direttiva
93/43/CEE del Consiglio sull’igiene dei prodotti alimentari, con riguardo al
trasporto marittimo di oli e di grassi liquidi sfusi, nonché del d.lgs. 26
maggio 1997, n. 155 (Attuazione delle direttive 93/43 CEE e 96/3 CE concernenti
l’igiene dei prodotti alimentari), atti normativi che non prevedono l’adozione
del libretto sanitario.
In sintesi, secondo la difesa della Regione
Lombardia, “nella competenza concorrente in materia di “tutela della salute” ed
“alimentazione”” – nelle quali ricadrebbe la disciplina de qua – “deve (…)
essere necessariamente inclusa la possibilità (per le Regioni) di scegliere gli
strumenti più idonei al perseguimento della salute dei cittadini (e quindi, ad
esempio, di ritenere preferibile, rispetto all’obbligo del libretto sanitario,
l’obbligo per gli operatori addetti alla produzione, preparazione,
somministrazione e distribuzione degli alimenti di ricevere adeguata
preparazione igienico sanitaria)”.
La resistente, alla luce delle
considerazioni più sopra richiamate, ritiene di poter affermare che il principio
desumibile dalla legislazione statale nella materia de qua non sarebbe quello
individuato nel ricorso, bensì quello della “previsione da parte delle Regioni
di strumenti/misure adeguati/idonei ad assicurare l’igiene, la sicurezza e la
salubrità dei prodotti alimentari al fine di preservare la salute dei
cittadini”. Tale principio sarebbe stato rispettato dalla Regione Lombardia, la
quale, pur eliminando il libretto sanitario, avrebbe in sostituzione previsto le
misure contemplate dai commi 1, 2 e 3 dell’art. 4 della legge regionale n. 12
del 2003.
5. – In prossimità dell’udienza, tutte le Regioni hanno
depositato ampie memorie con le quali chiedono che le questioni sollevate siano
dichiarate inammissibili o, comunque, infondate.
5.1. – Sul piano della
inammissibilità, in particolare, la Regione Toscana rileva che il ricorso che la
riguarda è stato notificato il 7 luglio 2003 e depositato il successivo 19
luglio, in violazione dell’art. 31, comma 4, della legge 11 marzo 1953, n.
87.
La Regione Lombardia ribadisce l’inesistenza di qualunque motivazione
in ordine alla richiesta di dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell’intera legge, ed in particolare delle disposizioni contenute negli articoli
1, 3 e 4, commi 1, 2 e 3, della legge. Inoltre, la relazione del Ministro per
gli affari regionali allegata alla delibera del Governo conterrebbe ragioni di
possibile illegittimità costituzionale solo con riferimento agli articoli 2 e 4,
comma 4.
La Regione Lazio, a sua volta, evidenzia alcuni presunti profili
di inammissibilità.
Innanzitutto l’Avvocatura avrebbe dedotto
contemporaneamente l’esistenza di due vizi tra loro contraddittori e tali da
escludersi a vicenda, sostenendo che la legge regionale violerebbe la competenza
esclusiva dello Stato in materia di ordine pubblico, e al tempo stesso la
competenza concorrente, in quanto la legge regionale sarebbe stata adottata in
contrasto con un principio fondamentale della materia.
Altro profilo di
inammissibilità del ricorso andrebbe ravvisato nel fatto che il potere di
impugnativa delle leggi regionali previsto dall’art. 127 Cost. sarebbe
esercitabile solo per far valere ragioni di incompetenza e non anche per
qualunque vizio di incostituzionalità. Lo Stato, in altri termini, potrebbe
censurare le leggi regionali solo nel caso in cui stabiliscano principi
fondamentali (determinando così l’usurpazione di materie ed ambiti attribuiti
alla competenza statale) e non anche ove la disciplina in esse contenuta si
ponga, nel merito, in contrasto con i principi fondamentali della materia. Tale
interpretazione sarebbe confermata anche dalla legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), che, all’art. 9, abilita il Governo ad
impugnare le leggi regionali solo nel caso in cui eccedano la competenza della
Regione.
Ultimo profilo di inammissibilità sarebbe costituito dalla
mancata indicazione delle ragioni per cui l’obbligo di possesso del libretto
sanitario costituirebbe un principio fondamentale e per quale motivo esso
dovrebbe trovare applicazione anche in un settore “affatto diverso e peculiare”,
quale quello farmaceutico.
5.2. – Nel merito, le quattro Regioni
concordano pienamente nel negare la presunta violazione della competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di “ordine pubblico e sicurezza”,
anche sulla base della più recente giurisprudenza di questa Corte, che ha
esplicitamente confermato la delimitazione della materia alle misure inerenti
alla prevenzione dei reati o al mantenimento dell’ordine pubblico (sentenze n. 6
del 2004 e n. 407 del 2002). Al riguardo, la Regione Lazio aggiunge che la
nozione di ordine pubblico cui si riferisce la norma costituzionale non sarebbe
quella generica a cui sembra richiamarsi l’Avvocatura dello Stato, bensì quella
più circoscritta che emerge dallo stesso dettato costituzionale relativo alle
attribuzioni miranti “alla difesa e sicurezza interne dei cittadini rispetto in
primo luogo alla criminalità”. L’art. 14 della legge n. 283 del 1962, invece,
intenderebbe tutelare il diritto alla salute di cui all’art. 32 Cost., e tale
conclusione sarebbe avvalorata dall’art. 1 della citata legge, che appunto
assoggetta a vigilanza la produzione e il commercio delle sostanze alimentari
“per tutela della pubblica salute”.
5.3. – Quanto alla eliminazione
dell’obbligo di dotarsi del “libretto sanitario”, le Regioni Toscana, Lombardia
ed Emilia-Romagna sostengono, con analoghe ed ampie argomentazioni, che non
esisterebbe il principio fondamentale della materia invocato dall’Avvocatura
dello Stato nei ricorsi. Ammesso che l’art. 14 della legge n. 283 del 1962
costituisse un principio fondamentale nella materia all’epoca della sua
emanazione, oggi, nel mutato contesto della legislazione, delle modalità di
produzione e distribuzione degli alimenti, degli studi e delle concezioni
igienico-sanitarie, non lo sarebbe più. Esso, anzi, costituirebbe un residuo
normativo privo di giustificazione, in quanto ormai inidoneo a tutelare la
salute. A sostegno di tale affermazione, le Regioni richiamano in particolare le
conclusioni a cui sarebbe pervenuta l’Organizzazione mondiale della sanità già
nel 1989: nella relazione finale elaborata all’esito di apposita indagine, essa
avrebbe dichiarato che gli esami medici di routine per gli alimentaristi sono
inefficaci e perciò inutili; che tali accertamenti non sono consigliabili sulla
base del rapporto costo/efficacia e non sono affidabili per prevenire le
malattie di origine alimentare. Nel medesimo documento sarebbe rinvenibile una
raccomandazione ai Governi a non utilizzare più questo tipo di intervento. Ad
analoghe conclusioni – riferiscono ancora le difese regionali – sarebbero giunti
diversi altri organismi scientifici e professionali; lo stesso Istituto
superiore di sanità avrebbe appoggiato le richieste di eliminazione del libretto
sanitario, sottolineando la sua inadeguatezza rispetto allo scopo perseguito ed
affermando la maggiore efficacia a tal fine della formazione personale degli
addetti alla manipolazione degli alimenti. Sulla base di tali considerazioni,
numerose Regioni avrebbero già in precedenza adottato delibere con cui
sospendono in via provvisoria le procedure per il rinnovo dei libretti
sanitari.
Le Regioni resistenti sottolineano, inoltre, il mutamento
dello stesso quadro normativo nazionale ed il totale superamento del sistema
precedente. Le nuove concezioni in materia di sicurezza alimentare, contenute
nelle direttive 93/43 CEE e 96/3 CE e recepite in Italia con il d.lgs. n. 155
del 1997, avrebbero prodotto una disciplina completa, basata sui principi del
controllo ed autocontrollo preventivo di ogni fase del processo alimentare,
nella quale nessun esame di routine è previsto.
Significativa sarebbe,
inoltre, la circostanza che il d.P.C.m. 29 novembre 2001, in tema di
determinazione dei livelli essenziali nel settore assistenziale, non consideri
le certificazioni di idoneità sanitaria degli alimentaristi fra gli interventi
primari, rispondenti ai fini di tutela collettiva, tra i quali invece sarebbe
compresa l’informazione preventiva degli addetti alla produzione, manipolazione,
trasporto, somministrazione, deposito e vendita delle sostanze
alimentari.
Le norme regionali impugnate, dunque, non farebbero che
adeguarsi alle conoscenze scientifiche consolidate che fondano la prevenzione
delle malattie trasmissibili attraverso gli alimenti sulla sorveglianza
epidemiologica, sull’attività di formazione-educazione alla sicurezza alimentare
e sul sistema di controlli basato sull’autocontrollo alla produzione. Infine, la
Regione Emilia-Romagna sostiene che, qualora l’art. 14 della legge n. 283 del
1962 fosse ritenuto ancora principio fondamentale della materia, esso sarebbe
costituzionalmente illegittimo per violazione dell’art. 32 Cost., in quanto
imporrebbe un trattamento sanitario in assenza di qualunque evidenza scientifica
sulla sua utilità. Inoltre, esso violerebbe gli articoli. 32 e 97, primo comma,
Cost., perché imporrebbe di impiegare risorse amministrative in attività che non
hanno utilità scientifica, impedendo di utilizzare le stesse risorse in modi che
meglio assicurino la tutela della salute e il buon andamento
dell’amministrazione.
5.4. – Differenziate le argomentazioni della
Regione Lazio, perché essenzialmente fondate sull’affermazione che la “materia
farmaceutica” avrebbe una “dignità normativa del tutto autonoma ed indipendente”
dalla disciplina della materia “alimenti e bevande”: la normativa in materia di
servizio farmaceutico costituirebbe un compendio autonomo e a sé stante,
“governato da principi che, pur mirando in ultima analisi alla tutela della
salute del cittadino, sarebbero frutto di scelte specifiche e sistematiche del
legislatore in ragione della peculiarità dei beni e dei soggetti
coinvolti”.
Il sistema introdotto dalla legge n. 283 del 1962 si
articolerebbe in una “fittissima serie di controlli preventivi dettagliatamente
disciplinati”, che si svolge su più livelli (ministeriale, regionale e
comunale), con l’adozione di misure oggettive e soggettive di varia natura. Nel
contesto di una così analitica disciplina “che investe praticamente tutti gli
aspetti”, sarebbe comunque ben difficile considerare l’obbligo del libretto
sanitario come espressione di un principio fondamentale della materia, ponendosi
piuttosto come una delle molteplici prescrizioni da osservarsi a cura degli
operatori del settore.
Ma soprattutto la legge n. 283 del 1962 e il
relativo regolamento di attuazione, di cui al d.P.R. 26 marzo 1980, n. 327,
avrebbero ad oggetto solo i cibi e le bevande, cioè le sostanze destinate
all’alimentazione, mentre il settore farmaceutico costituirebbe oggetto di
numerosissime prescrizioni di dettaglio estranee alla materia degli alimenti e
delle bevande e tali da sostituirsi integralmente alla disciplina dettata per
questi ultimi, anche sotto il profilo della vigilanza e profilassi sullo stato
di salute dei suoi operatori.
In particolare, l’art. 32 del regio decreto
30 settembre 1938, n. 1706 (Approvazione del regolamento per il servizio
farmaceutico), pone a carico del titolare della farmacia l’obbligo di comunicare
all’autorità di vigilanza lo stato di salute dei propri dipendenti e di esibire
i certificati che comprovino che sono esenti da malattie contagiose che rendano
pericoloso l’esercizio dell’attività. Conseguentemente, l’obbligo di tenuta del
libretto sanitario di cui all’art. 14 della legge n. 283 del 1962 avrebbe un
ruolo “del tutto sussidiario, recessivo e trascurabile” nel settore
farmaceutico.
5.5. – Infine, per ciò che riguarda l’art. 2 della legge
della Regione Lombardia n. 12 del 2003, la difesa regionale ribadisce la propria
eccezione volta a negare la natura di principio fondamentale dell’art. 14, terzo
comma, lettera q), della legge n. 833 del 1978, in quanto si tratterebbe di mera
norma organizzativa volta ad individuare i compiti delle AUSL. In ogni caso, il
presunto principio fondamentale della “competenza esclusiva delle AUSL in
materia di certificazioni sanitarie e dell’obbligo per le stesse di esercitare
le funzioni certificatorie” dovrebbe considerarsi superato sia in ragione di
quanto previsto dalla legislazione statale di settore in tema di certificazioni,
sia in ragione di quanto previsto dalla legislazione sanitaria successiva alla
legge n. 833 del 1978, sia, infine, in ragione delle competenze legislative
acquisite dalle Regioni in base alla riforma costituzionale del Titolo V in
materia di “tutela della salute” rispetto a quelle più limitate in ordine
all’assistenza sanitaria e ospedaliera di cui al precedente testo dell’art. 117
Cost.
Considerato in diritto
1. – Il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato, con distinti ricorsi: l’art. 1, comma 2, nonché gli
articoli “ad esso collegati”, della legge della Regione Toscana 12 maggio 2003,
n. 24 (Norme in materia di igiene del personale addetto all’industria
alimentare); gli articoli 7 ed 8 della legge della Regione Emilia-Romagna 24
giugno 2003, n. 11 (Nuove misure per la prevenzione delle malattie trasmissibili
attraverso gli alimenti. Abolizione del libretto di idoneità sanitaria); gli
articoli 2 e 4 della legge della Regione Lombardia 4 agosto 2003, n. 12 (Norme
relative a certificazioni in materia di igiene e sanità pubblica); l’art. 45
della legge della Regione Lazio 11 settembre 2003, n. 29 (Assestamento del
bilancio di previsione della Regione Lazio per l’anno finanziario
2003).
I ricorsi governativi censurano, per contrasto con l’art. 117,
secondo comma, lettera h), e terzo comma della Costituzione, le disposizioni
delle leggi delle Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Lombardia, che eliminano in
generale l’obbligo del “libretto di idoneità sanitaria” di cui all’art. 14 della
legge 30 aprile 1962, n. 283 (Modifica degli artt. 242, 243, 247, 250 e 262 del
testo uncio delle leggi sanitarie approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n.
1265. Disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze
alimentari e delle bevande), nonché l’analoga eliminazione, ad opera della legge
della Regione Lazio, del “libretto di idoneità sanitaria” per i soli farmacisti
e dipendenti delle farmacie pubbliche e private.
L’Avvocatura dello Stato
sostiene, infatti, che così sarebbe stato violato “un principio fondamentale
stabilito dallo Stato per la tutela della salute”, trattandosi di una “misura di
profilassi igienico-sanitaria a carattere generale”. Al tempo stesso, anche
sulla base di alcune sentenze della Corte di cassazione relative alla natura
dell’obbligo scaturente dall’art. 14 della legge n. 283 del 1962, i legislatori
regionali avrebbero invaso attribuzioni in materia di “ordine pubblico e
sicurezza, riservate allo Stato ai sensi del secondo comma, lettera h), del
suddetto art. 117 Cost.”.
Il ricorso governativo contro la legge della
Regione Lombardia n. 12 del 2003 impugna inoltre, per contrasto con l’art. 117,
terzo comma, Cost., l’art. 2 della legge in questione, che prevede che le AUSL
della Regione non rilascino più alcuni certificati sanitari, perché questa
disposizione violerebbe un principio fondamentale della materia che imporrebbe
tali certificazioni; esse, infatti, costituirebbero, ai sensi dell’art. 14,
terzo comma, lettera q), della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del
servizio sanitario nazionale), “conseguenza diretta dell’attività di controllo
attribuita istituzionalmente alle AUSL” e, in quanto tali, non potrebbero essere
escluse dall’ambito delle competenze attribuite alle stesse.
2. – Le
questioni di legittimità costituzionale sollevate nei quattro ricorsi presentano
ampi profili di analogia, onde i relativi giudizi possono essere riuniti per
essere decisi con unica sentenza.
3. – In via preliminare, deve essere
dichiarata inammissibile la questione sollevata contro la legge della Regione
Toscana n. 24 del 2003, in quanto il ricorso è stato notificato il 7 luglio 2003
e depositato il successivo 19 luglio 2003, cioè oltre il termine prescritto
dall’art. 31, comma 4, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), stabilito a pena
di decadenza, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte (cfr., fra le
molte, la sentenza n. 303 del 2003, nonché le ordinanze n. 42 del 2004, n. 99
del 2000 e n. 126 del 1997).
Sempre in via preliminare, va respinta
l’eccezione di inammissibilità del ricorso governativo sollevata dalla Regione
Lombardia, potendo agevolmente ritenersi – anche in base alla delibera del
Consiglio dei ministri – che l’atto introduttivo del giudizio sia rivolto
esclusivamente e con adeguata motivazione nei confronti degli articoli 2 e 4,
comma 4.
Conseguentemente risulta assorbita l’eccezione di
inammissibilità parziale proposta in via subordinata.
Vanno altresì
respinte le eccezioni di inammissibilità del ricorso sollevate dalla Regione
Lazio descritte nell’esposizione del fatto.
Innanzitutto, diversamente da
quanto sostiene la difesa regionale, è ben possibile contestare la legittimità
costituzionale di una norma di legge regionale contemporaneamente alla luce del
secondo e del terzo comma dell’art. 117 Cost., sia che si faccia valere un
rapporto gradato tra i due presunti vizi, sia anche che si sostenga (come nel
caso oggetto del presente giudizio) la contemporanea incidenza su più profili di
una singola disposizione legislativa.
Del pari infondata è la tesi che il
potere di impugnativa delle leggi regionali previsto dall’art. 127 Cost. sarebbe
esercitabile solo per far valere ragioni di incompetenza e non anche qualunque
vizio di incostituzionalità: questa Corte, nella sentenza n. 274 del 2003, ha
già espressamente chiarito “che lo Stato può impugnare in via principale una
legge regionale deducendo la violazione di qualsiasi parametro costituzionale”.
Comunque nel caso di specie viene dedotto un asserito vizio di incompetenza, dal
momento che si assume che la legge regionale abbia disciplinato un ambito
riservato alla competenza statale.
Ugualmente erronea è la tesi,
prospettata dalla Regione resistente, secondo la quale la violazione dei
principi fondamentali stabiliti dalla legge dello Stato possa essere invocata
solo nel caso in cui la legge regionale abbia inteso porre essa stessa principi
fondamentali della materia.
Del pari, non ha fondamento la tesi che il
ricorso non indicherebbe né le ragioni per cui l’obbligo di possesso del
libretto sanitario costituirebbe un principio fondamentale né per quale motivo
esso dovrebbe trovare applicazione anche in un settore quale quello
farmaceutico: il ricorso dell’Avvocatura, seppur in estrema sintesi, si
riferisce all’art. 14 della legge n. 283 del 1962 come ad una disposizione di
principio nel settore della tutela della salute e ricorda che questo articolo
“prevede l’obbligo per tutti gli operatori che comunque maneggiano alimenti, di
essere muniti di tale libretto”, comprendendovi quindi anche coloro che lavorano
presso le farmacie, che appunto vendono anche (ed a volte producono) sostanze
alimentari.
4. – Le questioni relative alla abolizione del libretto di
idoneità sanitaria non sono fondate.
4.1. – In primo luogo, la censura
riferita alla competenza esclusiva del legislatore statale in tema di “ordine
pubblico e sicurezza”, di cui alla lettera h) del secondo comma dell’art. 117
Cost. è infondata, dal momento che, nel vigore del nuovo art. 117 Cost., fin
dalla sentenza n. 407 del 2002 questa Corte ha riferito tale materia al solo
“settore riservato allo Stato relativo alle misure inerenti alla prevenzione dei
reati o al mantenimento dell’ordine pubblico” (analogamente si veda la sentenza
n. 6 del 2004); né appare rilevante l’utilizzazione in alcune pronunce della
Corte di cassazione dell’espressione “ordine pubblico” in riferimento alla
vigente legislazione sul libretto sanitario, poiché radicalmente diverso è il
significato di questa espressione nell’art. 117 Cost. e nei codici.
4.2.
– L’affermazione che l’art. 14 della legge n. 283 del 1962 esprimerebbe tuttora
un principio fondamentale della materia sanitaria, in quanto tale immodificabile
dal legislatore regionale, non appare fondata ove si consideri la avvenuta
profonda trasformazione della legislazione a tutela della disciplina igienica
degli alimenti, anche sulla spinta in tal senso degli organismi scientifici e
medici, sulla base dei molti mutamenti conseguenti alle mutate condizioni
igieniche e sanitarie dei processi di produzione e commercializzazione dei
prodotti alimentari.
L’art. 14, commi primo e secondo, della legge n. 283
del 1962 aggiunge alla assai articolata e pervasiva disciplina contenuta nella
medesima legge, riferita a tutte le fasi della produzione e del commercio “delle
sostanze destinate alla alimentazione”, la previsione di obblighi di
comportamento dei lavoratori e degli imprenditori che operano nei settori della
“preparazione, produzione, manipolazione e vendita di sostanze alimentari”,
prescrivendo che chiunque lavori in questi vasti settori debba essere “munito di
apposito libretto di idoneità sanitaria” e sia “tenuto a sottoporsi a periodiche
visite mediche di controllo e a eventuali misure profilattiche”; né gli
imprenditori possono assumere personale privo del libretto sanitario. Tutte
queste prescrizioni sono assistite da sanzioni amministrative (resta invece
estraneo al presente giudizio il quarto comma dell’art. 14 della legge, che
estende queste sanzioni a chi “pur a conoscenza di essere affetto da
manifestazioni di malattia infettiva diffusiva, continui ad attendere alla
preparazione, produzione, manipolazione o vendita di sostanze
alimentari”).
Ulteriori specificazioni sul libretto di idoneità sanitaria
sono contenute nel Titolo III del d.P.R. 26 marzo 1980, n. 327 (Regolamento di
esecuzione della legge 30 aprile 1962, n. 283, e successive modificazioni, in
materia di disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze
alimentari e delle bevande), che disciplina analiticamente la materia, anche con
prescrizioni relative ai comportamenti da tenere in caso di malattia del
personale e relative all’igiene personale e all’abbigliamento.
Rispetto
all’efficacia della prescrizione relativa alla tenuta del libretto sanitario a
tutela dell’igiene degli alimenti si è successivamente sviluppato un ampio
confronto critico anche a livello scientifico internazionale ed in particolare è
stata proposta l’adozione di un nuovo modello di tutela dell’igiene degli
alimenti, denominato “Sistema dei punti di controllo critici per l’analisi dei
rischi (HACCP)”, caratterizzato da un coinvolgimento attivo degli imprenditori e
dei lavoratori interessati nella individuazione dei punti critici e nel loro
controllo (anche sulla base di una idonea formazione), pur sempre sotto la
vigilanza pubblica.
Queste ed altre sollecitazioni di ordine scientifico
sono evidentemente alla base della adozione di due apposite direttive della
Comunità europea, recepite dal legislatore nazionale tramite il d.lgs. 26 maggio
1997, n. 155 (Attuazione delle direttive 93/43 CEE e 96/3 CE concernenti
l’igiene dei prodotti alimentari): tale disciplina, infatti, tutela l’igiene dei
prodotti alimentari in “tutte le fasi successive alla produzione primaria” (si
enumerano “la preparazione, la trasformazione, la fabbricazione, il
confezionamento, il deposito, il trasporto, la distribuzione, la manipolazione,
la vendita o la fornitura, compresa la somministrazione, al consumatore”)
mediante l’esplicita adozione del “sistema di analisi dei rischi e di controllo
dei punti critici HACCP” (cfr. art. 3). In questa completa riforma del settore
non si fa parola della necessità di documentare i controlli periodici sul
personale addetto alle diverse fasi a cui si riferisce la normazione, mentre il
Capitolo VIII dell’Allegato al citato decreto legislativo contiene alcune
disposizioni in tema di igiene personale e di malattia, o sospetta malattia, di
coloro che operano nel settore, ed il Capitolo X prescrive che gli addetti alle
varie fasi di possibile contatto con gli alimenti siano controllati e formati
dai responsabili delle imprese interessate ai prodotti
alimentari.
Parallelamente, la Comunità europea ha determinato nuovi
sistemi pubblici di controllo sui prodotti alimentari mediante altre direttive,
anch’esse recepite dal legislatore statale, mediante il d.lgs. 3 marzo 1993, n.
123 (Attuazione della direttiva 89/397 CEE relativa al controllo ufficiale dei
prodotti alimentari) ed il d.lgs. 26 maggio 1997, n. 156 (Attuazione della
direttiva 93/99CEE concernente misure supplementari in merito al controllo
ufficiale dei prodotti alimentari); in questo ambito si disciplinano vasti
poteri di controllo e di ispezione, relativi anche al “comportamento igienico
del personale che, direttamente o indirettamente, per esercitare le proprie
mansioni, entra in contatto con le sostanze ed i prodotti” (art. 2, comma 5, del
d.lgs. n. 123 del 1993).
Questa complessa evoluzione normativa, anche se
non ha prodotto l’abrogazione dell’art. 14 della legge n. 283 del 1962, ha
sostanzialmente affiancato al preesistente sistema sulla disciplina igienica
relativa alle sostanze alimentari un diverso sistema, di matrice europea, di
garanzia sostanziale (e di controllo) sulle modalità di tutela dell’igiene dei
prodotti alimentari. Dell’impianto normativo del 1962 resta certamente un
sistema sanzionatorio (ormai prevalentemente di natura amministrativa) per tutta
una serie di specifici comportamenti valutati come dannosi; non è tuttavia
possibile considerare tutte le prescrizioni sostanziali ivi contenute, ormai
contraddette dalla più recente legislazione, principi fondamentali della
materia: esse, infatti, devono essere ritenute nulla più che semplici modalità
nelle quali può essere concretizzato l’autentico principio ispiratore della
normativa in esame, ossia il precetto secondo il quale la tutela igienica degli
alimenti deve essere assicurata anche tramite la garanzia di alcuni necessari
requisiti igienico-sanitari delle persone che operano nel settore, controllabili
dagli imprenditori e dai pubblici poteri. D’altra parte, questa Corte in varie
occasioni ha già affermato che, qualora nelle materie di legislazione
concorrente i principi fondamentali debbano essere ricavati dalle disposizioni
legislative statali esistenti, tali principi non devono corrispondere senz’altro
alla lettera di queste ultime, dovendo viceversa esserne dedotta la loro
sostanziale consistenza (si vedano le sentenze n. 65 del 2001, n. 482 del 1995,
n. 192 del 1987): e ciò tanto più in presenza di una legislazione in accentuata
evoluzione.
4.3. – La legge della Regione Emilia-Romagna n. 11 del 2003 e
la legge della Regione Lombardia n. 12 del 2003 sopprimono l’obbligo del
libretto di idoneità sanitaria dopo essersi espressamente ricollegate al d.lgs.
n. 155 del 1997 ed aver disciplinato, in coerenza ad esso, alcune iniziative di
specifica formazione per il personale operante nei settori dei prodotti
alimentari. In tal modo queste Regioni, nell’ambito della loro discrezionalità
legislativa, eliminano semplicemente una discussa forma di documentazione
episodica dello stato di salute degli operatori del settore alimentare, ma
esplicitamente confermano l’esigenza di continui ed efficaci interventi
preventivi, nonché di controllo e di ispezione sullo stato di salute e sui
comportamenti igienici di coloro che operano nel settore
alimentare.
L’art. 45 della legge della Regione Lazio n. 29 del 2003 si
limita, invece, ad escludere dall’obbligo del possesso del libretto di idoneità
sanitaria “i farmacisti e i dipendenti delle farmacie pubbliche e private”,
sulla base della presunta inapplicabilità al settore farmaceutico della
legislazione generale in tema di tutela dell’igiene delle sostanze
alimentari.
Malgrado, invece, non possa dubitarsi che sia possibile la
vendita ed addirittura la preparazione o la trasformazione da parte delle
farmacie di alcuni prodotti alimentari (ciò specialmente dopo il decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 114, recante “Riforma della disciplina relativa al
settore del commercio, a norma dell’articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo
1997, n. 59”, che permette la vendita in farmacia anche di alimenti di consumo
correnti, che si vanno ad aggiungere agli alimenti destinati ad un’alimentazione
particolare di cui al decreto ministeriale 4 agosto 1988, n. 375, recante “Norme
di esecuzione della legge 11 giugno 1971, n. 426, sulla disciplina del
commercio”) e che quindi non possano essere escluse le normative a tutela dei
prodotti alimentari, tuttavia anche a questo particolare settore sono ormai
riferite le direttive europee “concernenti l’igiene dei prodotti alimentari”
recepite con i decreti legislativi n. 155 e n. 156 del 1997, con la possibilità
quindi che la legge regionale possa escludere la necessità del libretto
sanitario nelle farmacie che trattano prodotti alimentari.
5. – Anche le
censure relative all’art. 2 della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2003
non sono fondate.
Non può condividersi, infatti, la tesi sostenuta
dall’Avvocatura secondo la quale, in forza dell’art. 14, terzo comma, lettera
q), della legge n. 833 del 1978, spetterebbe solo alle AUSL il rilascio di
certificazioni sanitarie ed i relativi accertamenti attribuiti al Servizio
sanitario nazionale, dal momento che non poche leggi statali successive (anche
prima della stessa riforma del Titolo V della Costituzione) da una parte hanno
attribuito funzioni certificatorie a soggetti diversi e, dall’altra, hanno
esplicitamente riconosciuto ai legislatori regionali poteri di riorganizzazione
delle strutture sanitarie locali (particolarmente rilevante, in proposito,
risulta l’art. 2, comma 2, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, recante
«Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421»).
Tutto ciò trova conferma nella stessa
previsione dell’art. 2 della legge regionale n. 12 del 2003.
Il primo
comma esclude che possano essere richieste o rilasciate dalle AUSL cinque
diverse certificazioni, di cui una (relativa al certificato di idoneità fisica
per l’assunzione di minori) esplicitamente ridisciplinata dall’art. 8 della
legge 17 ottobre 1967, n. 977 (Tutela del lavoro dei bambini e degli
adolescenti) e quattro (rispettivamente relative alla sana e robusta
costituzione, all’idoneità fisica per l’assunzione nel pubblico impiego,
all’idoneità fisica per l’assunzione di insegnanti, all’idoneità psicofisica per
la frequenza di istituti professionali o corsi di formazione professionali)
puntualmente ridisciplinate dagli articoli 2, comma 1, lettera a), 16, comma 2,
e 17, comma 1, del d.lgs. 19 settembre 1994, n. 626 (Attuazione delle direttive
89/39 CEE, 89/654 CEE, 89/655 CEE, 89/656 CEE, 90/269 CEE, 90/270 CEE, 90/394
CEE e 90/679 CEE riguardanti il miglioramento della sicurezza e della salute dei
lavoratori sul luogo di lavoro).
Il secondo comma dell’art. 2 della legge
regionale n. 12 del 2003, a sua volta, esclude due altri certificati del tutto
analoghi al libretto di idoneità sanitaria (come visto in precedenza, in
generale eliminato dall’art. 4 della medesima legge), la cui attuale base
legislativa appare per di più dubbia. Il libretto di idoneità sanitaria per i
parrucchieri non è esplicitamente richiesto dalla legge 14 febbraio 1963, n. 161
(Disciplina dell’attività di barbiere, parrucchiere ed affini) ed è stato spesso
esteso al settore ad opera di regolamenti comunali. Per il “certificato per
vendita dei generi di monopolio” l’art. 6 della legge 22 dicembre 1957, n. 1293
(Organizzazione dei servizi di distribuzione e vendita dei generi di monopolio)
prevede semplicemente che il gestore dei magazzini di vendita debba essere
“immune da malattie infettive e contagiose”.
Il terzo comma dell’art. 2
della legge regionale n. 12 del 2003, invece, affida all’autocertificazione, “ai
sensi dell’art. 47 del d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 444 (Disposizioni
regolamentari in materia di documentazione amministrativa-Testo C)”,
l’attestazione dell’avvenuta esecuzione delle vaccinazioni obbligatorie che
siano richieste: ciò che è già attualmente possibile per la legislazione
nazionale, poiché la generica previsione della certificazione per le
vaccinazioni necessarie per l’ammissione alla scuola dell’obbligo (art. 117 del
d.lgs. 16 aprile 1994, n. 297, recante «Approvazione del testo unico delle
disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole
di ogni ordine e grado») è stata successivamente integrata dal nuovo art. 47 del
regolamento relativo ai servizi di medicina scolastica (d.P.R. 26 gennaio 1999,
n. 355: «Regolamento recante modificazioni al d.P.R. 22 dicembre 1967, n. 1518,
in materia di certificazioni relative alle vaccinazioni obbligatorie»), che ha
previsto espressamente la possibile sostituzione del certificato con
l’autocertificazione dell’interessato. D’altra parte, risulta dirimente la
considerazione secondo cui la limitazione all’utilizzabilità delle dichiarazioni
sostitutive contenuta nell’art. 49 del d.P.R. n. 444 del 2000 non vincola il
legislatore regionale, in quanto ormai contenuta in un testo regolamentare (fra
le molte, cfr. sentenze n. 17 del 2004, n. 507 del 2000 e n. 420 del
1999).
Il quarto comma dell’art. 2 della legge regionale n. 12 del 2003,
infine, attribuisce al medico di medicina generale o al pediatra di libera
scelta le certificazioni per l’esonero dalle lezioni di educazione fisica,
secondo quanto già previsto nel d.P.R. 28 luglio 2000, n. 270 (Regolamento di
esecuzione dell’accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con
i medici di medicina generale) e nel d.P.R. 28 luglio 2000, n. 272 (Regolamento
di esecuzione dell’accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti
con i medici specialisti pediatri di libera scelta); analoga soluzione viene
scelta dal legislatore regionale per il certificato sanitario per l’ammissione
ai soggiorni di vacanza per minori, materia finora disciplinata tramite
circolari (da ultimo cfr. circolare 20 aprile 2000, n. 6, del Ministero della
sanità).
P.Q.M.
La Corte Costituzionale, riuniti
i giudizi,
1) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell’art. 1, comma 2, nonché degli articoli “ad esso collegati”,
della legge della Regione Toscana 12 maggio 2003, n. 24 (Norme in materia di
igiene del personale addetto all’industria alimentare), sollevata dal Presidente
del Consiglio dei ministri con il ricorso iscritto al reg. ricorsi n. 55 del
2003 in epigrafe;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale degli articoli 7 e 8 della legge della Regione Emilia-Romagna 24
giugno 2003, n. 11 (Nuove misure per la prevenzione delle malattie trasmissibili
attraverso gli alimenti. Abolizione del libretto di idoneità sanitaria),
sollevata, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera h), e terzo
comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso iscritto al reg. ricorsi n. 65 del 2003 indicato in epigrafe;
3)
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli articoli 2
e 4 della legge della Regione Lombardia 4 agosto 2003, n. 12 (Norme relative a
certificazioni in materia di igiene e sanità pubblica), sollevate, in
riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera h), e terzo comma, della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso iscritto
al reg. ricorsi n. 70 del 2003 indicato in epigrafe;
4) dichiara non
fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 45 della legge
della Regione Lazio 11 settembre 2003, n. 29 (Assestamento del bilancio di
previsione della Regione Lazio per l’anno finanziario 2003), sollevata, in
riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera h), e terzo comma, della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso iscritto
al reg. ricorsi n. 85 del 2003 indicato in epigrafe.
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