La Repubblica italiana, nel prevedere che i prodotti di cacao e di cioccolato
contenenti sostanze grasse diverse dal burro di cacao e però legittimamente
fabbricate in quegli Stati membri che autorizzano l’aggiunta di dette sostanze
debbono essere commercializzati nel nostro Paese con la denominazione “surrogato
di cioccolato”, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell’art.
30 del Trattato CE.
Secondo la L. 30.4.1976, n. 351 i prodotti di cioccolato
che contengano sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao debbono
essere commercializzati con la denominazione di “surrogato di cioccolato”,
denunciando in tal modo la loro non conformità ai requisiti di qualità previsti
dalla legislazione nazionale e il loro minor pregio commerciale.
Una simile
scelta era in sintonia con la direttiva comunitaria 73/241. Infatti, questa
dichiarava di non pregiudicare le disposizioni nazionali che (autorizzassero o)
vietassero l’aggiunta di sostanze vegetali diverse dal burro di cacao.
Ne è
conseguita una interpretazione della restrittiva disciplina nazionale, avallata
anche da una circolare ministeriale del 1996, in virtù della quale i prodotti
d’importazione dovevano rispondere totalmente ai requisiti fissati dal diritto
interno per potersi fregiare della denominazione piena di cioccolato, anche ove
legalmente fabbricati in assenza di tali requisiti in altri Paesi
comunitari.
La Commissione europea ha adito la Corte di Giustizia (con
ricorso presentato nel dicembre 1997, ma che solo oggi ha visto la sua
decisione) per far dichiarare l’Italia inadempiente agli obblighi del Trattato
relativi alla libera circolazione delle merci.
La tesi della Commissione era
che l’Italia finiva per discriminare i prodotti comunitari, seppure in una
maniera indiretta, e cioè attraverso l’imposizione in merito all’etichettaggio
del prodotto.
La parte convenuta si difendeva sostenendo che proprio la
direttiva 73/241 avallava il proprio modo di agire, autorizzando il divieto di
impiego di grassi diversi dal burro di cacao.
Aggiungeva che la propria
normativa mira alla tutela dei consumatori, i quali si aspettano un prodotto di
qualità come quello imposto dalla legislazione nazionale, e non uno più scadente
come quello consentito in altri Paesi.
Bisogna ricordare, per completare il
quadro, che nel frattempo è stata emanata la direttiva 2000/36/CE, che consente
l’utilizzo di tali grassi in misura non superiore al 5%. D’altra parte, però,
l’innovazione normativa non viene ancora in questione, poiché gli Stati membri
hanno tempo fino al 3.8.2003 per adeguarvisi.
Orbene, è evidente la ragione
della battaglia condotta dall’Italia sul fronte del cioccolato, come di altri
prodotti di qualità: consentire l’ingresso di prodotti di minor pregio e
(normalmente) di minor prezzo sul mercato interno senza differenziarli in modo
netto attraverso il divieto della denominazione di “cioccolato”, poteva
comportare un grave danno economico ai produttori nazionali, oltretutto
svantaggiati rispetto alla concorrenza estera proprio per l’impossibilità di
impiegare ingredienti meno costosi. Si consideri che a livello comunitario vi
sono 6 Paesi in cui è legittimo l’uso di sostanze vegetali diverse dal burro di
cacao (Danimarca, Irlanda, Regno Unito, Portogallo, Svezia e Finlandia), mentre
solo due (la Spagna e l’Italia) lo bandiscono.
La Corte di Giustizia ha,
però, condannato l’Italia (come pure la Spagna in un caso analogo deciso in pari
data).
Il ragionamento della Corte smentisce, innanzi tutto,
l’interpretazione che l’Italia aveva dato alla dir. 73/241 secondo cui
quest’ultima avrebbe consacrato definitivamente e irrevocabilmente la
legittimazione a vietare l’impiego di sostanze diverse dal burro di cacao.
Viceversa, sostiene la Corte, essa si è semplicemente limitata in via
provvisoria a prendere atto dell’esistenza di diversi approcci normativi sul
punto a livello comunitario. Ma la Corte va ancora più in là. Infatti, afferma
che la suddetta direttiva, pur autorizzando le deroghe previste dalle
legislazioni nazionali, fissa un insieme di requisiti minimi a cui devono
attenersi i prodotti di cioccolato; sicché, se tali requisiti sono rispettati,
il prodotto è denominabile come “cioccolato” anche se, per ipotesi, contenga
l’aggiunta di grassi diversi dal burro di cacao.
In assenza di una completa
armonizzazione nella materia la Corte sposta il tiro del suo percorso
ermeneutico e argomentativo sulla compatibilità della applicazione della
normativa italiana ai prodotti comunitari.
Essa osserva che l’obbligo di
utilizzare la terminologia “surrogato di cioccolato” costituisce una misura di
effetto equivalente a una restrizione quantitativa agli scambi, e perciò è
vietata. Infatti, in tal modo si obbligano i produttori stranieri che legalmente
utilizzano, nel loro Paese, una certa percentuale di grassi diversi dal burro di
cacao a sostenere un aggravio di spese per predisporre etichette ad hoc per la
produzione da immettere sul mercato italiano. Inoltre, tali produttori –
continua la Corte – vengono ingiustamente svantaggiati nella percezione del loro
prodotto da parte del pubblico dei consumatori una volta che essi siano
costretti ad utilizzare la denominazione di “surrogato”.
La Corte ha in
proposito ricordato che anche dalla direttiva generale in materia di
etichettatura dei prodotti alimentari deriva che il divieto di utilizzo di una
certa denominazione di vendita (nella specie “cioccolato”) è consentita solo
laddove il prodotto di cui si discute abbia nel Paese di fabbricazione
originaria una composizione così essenzialmente difforme da quella che prodotti
analoghi hanno nel Paese di destino che i consumatori di quest’ultimo verrebbero
tratti in inganno se quel prodotto potesse essere venduto con la sua
denominazione originaria.
In ogni altro caso la denominazione di vendita deve
poter essere mantenuta, anche se deve essere accompagnata da idonee
specificazioni in ordine alla effettiva composizione del prodotto. Il che,
peraltro, è quanto dispone la nuova dir. 2000/36 per i prodotti di cioccolato
che impiegano fino a un massimo del 5% di grassi vegetali diversi dal burro di
cacao.
Secondo la Corte la conclusione accolta non penalizza i produttori
nazionali e, comunque, l’art. 30 del Trattato non accorda una protezione del
genere a questi ultimi in antagonismo con quelli esteri.
Questo è un aspetto
piuttosto importante – e dalle implicazioni imponderabili – della
questione.
Il fenomeno, che la Corte respinge come non di interesse sul piano
comunitario, è noto come quello della “discriminazione alla rovescia”: in virtù
del mercato comune possono entrare in Italia prodotti che nel nostro Paese non
potrebbero essere fabbricati e venduti. Questo comporta, ovviamente, a livello
interno una discriminazione svantaggiosa in danno dei produttori nazionali
rispetto a quelli esteri e può avere ripercussioni a livello di compatibilità
costituzionale. In effetti, con la sentenza n. 443/1997 la Corte costituzionale,
dichiarando l’illegittimità dell’art. 30, L. 580/1967 in materia di ingredienti
utilizzabili nelle paste secche, ha consentito anche ai produttori nazionali ciò
che prima era loro vietato e che era invece consentito a produttori
comunitari.
A seguito di questa decisione si è subito temuto che si aprisse
in tal modo pericolosamente una strada che potrebbe portare a sconfessare i
requisiti tipici di qualità della produzione italiana in nome del principio di
uguaglianza.
Per vero gli effetti potenzialmente dirompenti preannunciati da
quella decisione non pare si siano verificati. Ma certo il problema in linea di
principio esiste.
In ogni caso il nostro Paese ha risposto alla condanna
inflittale dalla Corte di Giustizia e al contenuto liberalizzante della nuova
direttiva 2000/36 attraverso l’avvio delle procedure per il riconoscimento della
attestazione di specificità “Antico cioccolato artigianale”, che dovrà
contraddistinguere prodotti che impieghino esclusivamente cacao in polvere e
burro di cacao.