Il Consorzio per la tutela del formaggio “Grana Padano” e la società di
certificazione della qualità alimentare CSQA srl sono soggetti privati dotati di
funzioni pubbliche nell’ambito dei loro compiti istituzionali di vigilanza sul
rispetto del disciplinare.
In questa loro veste non sono tenuti a
conformarsi ai limiti imposti dalla normativa sulla concorrenza e sull’abuso di
posizione dominante, ma soltanto nell’esercizio di attività che rientrino in
senso stretto nei compiti di vigilanza. Per ogni altro caso, tali enti vanno
considerati come imprenditori, sottoposti alle regole generali
antitrust.

Nel delineare la natura giuridica degli enti preposti ai
controlli sui prodotti a denominazione protetta, la sentenza offre spunti di
interesse che vanno al di là, come vedremo, del campo di diretto intervento
della pronuncia, che è quello della concorrenza. In ogni caso, l’ampia
trattazione del tema soddisfa pienamente eventuali incertezze di incasellamento
di questi soggetti, che sono bensì dei privati, ma che sono chiamati ad
espletare funzioni di carattere generale, sostitutive degli organi
pubblici.
La controversia è nata in quanto una società produttrice del
formaggio DOP “Grana Padano”, aderente al Consorzio di Tutela, aveva lamentato
davanti alla autorità giudiziaria, invocando la normativa antitrust, il
comportamento del Consorzio che, in un primo tempo, aveva imposto il
contingentamento della produzione e, successivamente, attesa la dichiarazione di
illegittimità del contingentamento da parte dell’Autorità Garante della
Concorrenza e del Mercato, aveva cercato di ottenere il medesimo effetto
restrittivo della produzione attraverso l’emanazione di “linee guida” che
introducevano – a dire della società – requisiti ulteriori rispetto al
disciplinare comunitario, in particolare il divieto di utilizzo di caldaie
multiple e dell’affioramento meccanico del latte. Si lamentava, inoltre, che per
parte sua la società di certificazione della qualità, allineandosi alle nuove
prescrizioni stabilite dal Consorzio, aveva rifiutato la certificazione di
prodotto, costringendo di fatto la società produttrice ad esitare la merce a un
prezzo nettamente inferiore a quello che avrebbe potuto spuntare se fosse stata
riconosciuta la DOP.
Davanti al giudice di merito la società otteneva solo
parzialmente ragione. La Corte di appello di Torino dichiarava, infatti, la
nullità delle decisioni di contingentamento e conseguentemente condannava il
Consorzio alla rifusione dei danni causati al produttori, calcolati in via
equitativa nella importante somma di quasi un milione e mezzo di euro.
Respingeva, però, le altre domande, sostenendo che le mansioni del Consorzio e
della CSQA relative alla tutela della DOP Grana Padano costituiscono esercizio
privato di pubbliche funzioni, trattandosi non di compiti accordati
nell’interesse particolare dei produttori, ma di attribuzioni volte alla
protezione di interessi pubblici alla genuinità e lealtà del mercato alimentare.
Tale conclusione si faceva discendere dall’art. 10, comma 2, del regolamento CEE
2081/92, nonché dalla legge del 24 aprile 1998, n. 128, art. 53 (poi sostituita
dalla legge 21 dicembre 1999, n. 526), che ha attribuito al ministero delle
Politiche agricole e forestali compiti di coordinamento ed ha previsto
alternativamente che il controllo avvenga a mezzo di autorità pubbliche ovvero
di organismi privati appositamente autorizzati, le cui mansioni sono dunque
equivalenti a quelle degli enti pubblici. L’esercizio privato di pubbliche
funzioni concreta lo svolgimento di attività di diritto pubblico, perchè il
privato opera come organo indiretto della Pubblica Amministrazione. Di
conseguenza, l’attività di controllo e certificazione di conformità del prodotto
alla DOP, di attestazione di quest’ultima mediante apposizione del marchio, di
polizia amministrativa volta a prevenire ed accertare eventuali abusi rispetto
alle prescrizioni del disciplinare concretano esplicazione di pubbliche potestà
amministrative e non già esercizio di attività privata d’impresa, rimanendo tali
attività sottratte alla applicazione della normativa antitrust, che presuppone
che l’abuso di posizione dominante o le intese restrittive della concorrenza
avvengano nello svolgimento dell’attività d’impresa, come stabilito dalla legge
287/90, art. 8, comma 1, in conformità alla normativa comunitaria.
È dunque
sulla base di questa ricostruzione della normativa vigente che la Corte di
cassazione ha interloquito, pervenendo a conclusioni parzialmente
difformi.
La Cassazione ha, in primo luogo, ricordato che la normativa
antitrust riguarda qualsiasi attività d’impresa, sia essa esercitata da soggetto
privato o pubblico. Non è, pertanto, di per sé la natura giuridica del soggetto
che interessa quanto piuttosto l’attività effettivamente esercitata. A questo
proposito, si è richiamata l’ampia nozione di impresa accolta dalla
giurisprudenza comunitaria, secondo cui essa comprende qualsiasi entità che
eserciti attività economica. Ciò che rileva è, dunque, l’indole della attività
svolta, dovendosi comunque tenere ben distinte l’attività che lo Stato – o
soggetti da questo delegati – svolgono con poteri autoritativi a protezione di
interessi generali da quelle che si svolgono su di un piano di parità con altri
soggetti economici. L’articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE sancisce,
infatti, che i servizi d’interesse economico generale sono sottoposti

“alle norme di concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali
norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica
missione loro affidata”.

In tal senso, deve essere letta la legge
287/1990, art. 8, comma 2, che limita l’esonero dall’applicazione della
disciplina antitrust dettata agli artt. 2 e 3 della legge stessa

“a
tutto quanto strettamente connesso all’adempimento degli specifici compiti loro
affidati”.

Va allora richiamato il contenuto dell’art. 53, comma 15,
della legge 128/1998, che attribuisce ai Consorzi di Tutela delle DOP la
funzione di predisporre

“programmi recanti misure di carattere
strutturale e di adeguamento tecnico finalizzate al miglioramento qualitativo
delle produzioni in termini di sicurezza igienico- sanitaria, caratteristiche
chimiche, fisiche, organolettiche e nutrizionali del prodotto commercializzato”
e di “collaborare secondo le direttive impartite dal ministero delle Politiche
agricole e forestali, alla vigilanza, alla tutela e alla salvaguardia della DOP,
della IGP o della attestazione di specificità da abusi, atti di concorrenza
sleale, contraffazioni, uso improprio delle denominazioni tutelate e
comportamenti comunque vietati dalla legge”.

È poi detto che tale
attività è rivolta nei confronti di chiunque, e non solo nei confronti degli
aderenti al Consorzio, in ogni fase della produzione, della trasformazione e del
commercio. Da ciò discende una importante conseguenza, i cui riflessi, al di là
della questione oggetto della sentenza, approfondiremo più avanti, ossia che
nell’esercizio di tali funzioni agli agenti vigilatori dipendenti dal Consorzio
può essere attribuita la qualifica di agente di pubblica sicurezza. Da questo
inquadramento la Corte di legittimità ha tratto la conclusione che le attività
di vigilanza esercitate sia dal Consorzio che da CSQA sul rispetto del
disciplinare della DOP Grana Padano

“sono dirette alla tutela della
qualità del prodotto nell’interesse del consumatore. Si tratta quindi, al di là
della pur corretta qualificazione dei soggetti preposti al controllo, quali
privati incaricati di pubbliche funzioni, di una missione di interesse generale,
che rientra nei compiti essenziali dello Stato in materia di tutela
dell’alimentazione”.

Citando l’insegnamento della Corte di Giustizia in
una fattispecie concettualmente analoga, i giudici nazionali hanno perciò
osservato che

“quando un’attività di sorveglianza, per la sua natura,
per il suo oggetto e per le norme alle quali è assoggettata, si ricollega
all’esercizio di prerogative inerenti alla tutela di interessi collettivi che
sono tipiche prerogative dei pubblici poteri, essa non presenta carattere
economico che giustifichi l’applicazione delle regole di concorrenza previste
dal Trattato”.

Ma, rispetto alla legislazione antitrust, queste
considerazioni – assolutamente condivisibili – non risolvono necessariamente la
questione posta dalla società produttrice rispetto al fatto che, per ogni altro
verso, il Consorzio è una associazione di imprenditori e la CSQA è società
commerciale lucrativa avente ad oggetto la prestazione di servizi di controllo
qualità. Pertanto, ciò che occorre ancora investigare è se gli atti posti in
concreto in essere da tali soggetti siano riconducibili alle prerogative
autoritative che li sottrarrebbero al rispetto delle norme dettate a tutela
della concorrenza. Del resto, già la Corte di giustizia ha sottolineato che in
casi del genere vi sono attività di carattere privatistico separabili da quelle
attraverso le quali si esercitano funzioni pubbliche. La Cassazione ha fissato
in proposito questo chiaro principio, e cioè che

“l’attività svolta dal
soggetto privato incaricato di pubbliche funzioni debba essere sempre valutata
in concreto e non in astratto, con riferimento soltanto ai fini istituzionali
che dovrebbero essere perseguiti. Ove tale attività devi allo scopo
istituzionale per cui le pubbliche funzioni sono state conferite, viene meno il
nesso funzionale tra lo svolgimento delle pubbliche funzioni ed il carattere non
economico dell’attività posta in essere, si che quest’ultima deve essere
valutata nella sua obiettività, rimanendo soggetta alla disciplina in tema di
concorrenza […] Sicché, una volta escluso che l’attività posta in essere possa
essere qualificata come esercizio di potestà autoritativa, essa assume contenuto
economico e, in quanto posta in essere da soggetti che sono imprenditori,
rientra pieno iure nell’ambito dell’attività d’impresa”.

Attenendosi a
questo principio (cosa non avvenuta), la Corte torinese avrebbe dovuto
verificare la fondatezza delle censure mosse dalla società produttrice, secondo
la quale le linee guida fissate innovativamente dal Consorzio avevano introdotto
requisiti ulteriori rispetto a quelli stabiliti dal reg. CEE 2081/92 (allora in
vigore); avrebbe inoltre dovuto verificare se l’eventuale scostamento
consentisse di considerare tali prescrizioni ed i conseguenti atti attuativi
(rifiuto di marchiatura ecc.) come esercizio d’autorità dell’attività di
controllo prevista dalla disciplina comunitaria o se invece tali attività,
discostandosi dal parametro normativo previsto, venissero a costituire attività
economica rientrante nel divieto di distorsione della concorrenza e di abuso di
posizione dominante. Infatti, il secondo comma dell’art. 8 della legge 287/1990
circoscrive la deroga all’applicazione della disciplina in tema di concorrenza

“per tutto quanto strettamente connesso all’adempimento degli specifici
compiti […] affidati”.

E per parte sua, la giurisprudenza ha ritenuto
che l’esenzione spetti soltanto nella misura in cui il comportamento in esame
“nella sua specifica manifestazione ed in rapporto alla concreta fattispecie
[…] risulti l’unico e comprovato mezzo per conseguire le finalità
istituzionali dell’ente”.

Fin qui la decisione della Cassazione, che ha
devoluto alla Corte d’appello una nuova decisione sul punto controverso da
declinare in base al principio di diritto enunciato. Ma, come si è più sopra
anticipato, i riflessi applicativi che discendono dal riconoscimento al
Consorzio e alla società di certificazione di funzioni para-pubbliche si
ripercuotono ben oltre il settore della tutela della concorrenza per approdare
fin nel campo penalistico. L’enunciazione non è nuova, ma resta significativa,
anche per la completezza della motivazione offerta a sostegno. Particolarmente
importante è, per esempio, l’affermazione che gli agenti consortili rivestono
funzioni di “agenti di pubblica sicurezza” nell’esercizio dei poteri di
vigilanza attribuiti dalla legge al Consorzio (e ciò vale anche per i concorsi
nati a tutela di altri prodotti a denominazione d’origine). Essi potranno,
perciò, accedere a stabilimenti produttivi e commerciali e verificare
l’osservanza del disciplinare; avranno l’obbligo di denuncia nel caso che
ravvisino ipotesi di reato (come la frode in commercio); saranno tenuti
all’obbligo di verità nella redazione dei verbali di accertamento, sotto pena di
dover rispondere del reato di falso ideologico in atto pubblico in caso
contrario; la loro figura è tutelata dalle disposizioni del codice penale
stabilite a garanzia del libero esercizio delle funzioni pubbliche, per cui, per
esempio, il privato che usi violenza o minaccia nei loro confronti per impedire
un atto dell’ufficio risponde di resistenza a pubblico ufficiale; l’agente
consortile che ottenga denaro per “chiudere un occhio” sulla irregolarità
riscontrata risponderà a seconda dei casi di concussione o di corruzione.