CORTE DI GIUSTIZIA
delle Comunità
Europee,
SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
«Organismi geneticamente modificati – Sementi – Divieto di
commercializzazione – Divieto di iscrizione nel catalogo nazionale delle varietà
– Direttive 2001/18/CE e 2002/53/CE – Deduzione di motivi di ordine etico o
religioso – Onere della prova»
Nella causa C-165/08,
avente ad
oggetto il ricorso per inadempimento, ai sensi dell’art. 226 CE, proposto il 15
aprile 2008,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig.
B. Doherty e dalla sig.ra A. Szmytkowska, in qualità di agenti, con domicilio
eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Repubblica di
Polonia, rappresentata dal sig. M. Dowgielewicz, in qualità di
agente,
convenuta,
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta dal sig. C.W.A. Timmermans, presidente di sezione,
dai sigg. K. Schiemann (relatore), P. Kuris, L. Bay Larsen e dalla sig.ra C.
Toader, giudici,
avvocato generale: sig. J. Mazák
cancelliere:
sig. R. Grass
vista la fase scritta del procedimento,
vista la
decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa
senza conclusioni,
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
1 – Col suo ricorso la
Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che la
Repubblica di Polonia, avendo vietato la libera circolazione di sementi di
varietà geneticamente modificate, nonché l’iscrizione di varietà geneticamente
modificate nel catalogo nazionale delle varietà, è venuta meno agli obblighi ad
essa incombenti in forza della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
12 marzo 2001, 2001/18/CE, sull’emissione deliberata nell’ambiente di organismi
geneticamente modificati e che abroga la direttiva 90/220/CEE del Consiglio (GU
L 106, pag. 1), nella sua totalità e, in particolare dei suoi artt. 22 e 23,
nonché in forza della direttiva del Consiglio 13 giugno 2002, 2002/53/CE,
relativa al catalogo comune delle varietà delle specie di piante agricole (GU L
193, pag. 1), in particolare dei suoi artt. 4, n. 4, e 16.
Contesto
normativo
La normativa comunitaria
La direttiva 2001/18
2 –
La direttiva 2001/18 è stata adottata sul fondamento dell’art. 95 CE. A norma
dell’art. 1 essa mira, nel rispetto del principio di precauzione, al
ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative
degli Stati membri e alla tutela della salute umana e dell’ambiente, da un lato,
quando si emettono deliberatamente nell’ambiente organismi geneticamente
modificati (in prosieguo: gli «OGM») a scopo diverso dall’immissione in
commercio all’interno della Comunità europea e, dall’altro, quando si immettono
in commercio all’interno della Comunità OGM come tali o contenuti in
prodotti.
3 -Il nono ‘considerando’ della direttiva 2001/18 enuncia
quanto segue:
«Il rispetto dei principi etici riconosciuti in uno Stato
membro è particolarmente importante. Gli Stati membri possono prendere in
considerazione gli aspetti etici quando gli OGM siano deliberatamente emessi o
immessi in commercio come tali o contenuti in prodotti».
4 – Ai sensi dei
‘considerando’ che vanno dal cinquantaseiesimo al cinquantottesimo di tale
direttiva:
«(56) Se un prodotto comprendente un OGM o una combinazione di
essi è immesso sul mercato o è stato debitamente autorizzato ai sensi della
presente direttiva, uno Stato membro non può vietare, limitare o impedire
l’immissione in commercio di OGM, come tali o contenuti in prodotti, conformi ai
requisiti della presente direttiva. Occorre prevedere una clausola di
salvaguardia in caso di rischio per la salute umana o per
l’ambiente.
(57) È opportuno consultare il Gruppo europeo della
Commissione per l’etica delle scienze e delle nuove tecnologie al fine di
ottenere un parere riguardo a problemi etici generali relativi all’emissione
deliberata o all’immissione in commercio di OGM. Tale consultazione non dovrebbe
pregiudicare la competenza degli Stati membri in merito alle questioni
etiche.
(58) Gli Stati membri dovrebbero poter consultare qualsiasi
comitato da essi istituito allo scopo di ottenere un parere sulle implicazioni
etiche della biotecnologia».
5 – La parte B della direttiva in parola
tratta delle condizioni alle quali sono rilasciate le autorizzazioni
all’emissione deliberata di OGM per qualsiasi fine diverso dalla loro immissione
in commercio.
6 – La parte C della medesima direttiva, che comprende gli
articoli dal 12 al 24 di quest’ultima, riguarda le autorizzazioni all’immissione
in commercio di OGM come tali o contenuti in prodotti.
7 – Intitolato
«Libera circolazione», l’art. 22 della direttiva 2001/18 così
dispone:
«Fatto salvo l’articolo 23, gli Stati membri non possono
vietare, limitare o impedire l’immissione in commercio di OGM, come tali o
contenuti in prodotti, conformi ai requisiti della presente direttiva».
8
– L’art. 23 di tale direttiva, intitolato «Clausola di salvaguardia», recita
come segue:
«1. Qualora uno Stato membro, sulla base di nuove o ulteriori
informazioni divenute disponibili dopo la data dell’autorizzazione e che
riguardino la valutazione di rischi ambientali o una nuova valutazione delle
informazioni esistenti basata su nuove o supplementari conoscenze scientifiche,
abbia fondati motivi di ritenere che un OGM come tale o contenuto in un prodotto
debitamente notificato e autorizzato per iscritto in base alla presente
direttiva rappresenti un rischio per la salute umana o l’ambiente, può
temporaneamente limitarne o vietarne l’uso o la vendita sul proprio
territorio.
Lo Stato membro provvede affinché, in caso di grave rischio,
siano attuate misure di emergenza, quali la sospensione o la cessazione
dell’immissione in commercio, e l’informazione del pubblico.
Lo Stato
membro informa immediatamente la Commissione e gli altri Stati membri circa le
azioni adottate a norma del presente articolo e motiva la propria decisione,
fornendo un nuovo giudizio sulla valutazione di rischi ambientali, indicando se
e come le condizioni poste dall’autorizzazione debbano essere modificate o
l’autorizzazione debba essere revocata e, se necessario, le nuove o ulteriori
informazioni su cui è basata la decisione.
2. Una decisione in materia è
adottata entro 60 giorni, secondo la procedura di cui all’articolo 30, paragrafo
2 (…)».
9 L’art. 29 della suddetta direttiva così dispone:
«1.
Fatte salve le competenze degli Stati membri nelle questioni etiche, la
Commissione, di sua iniziativa o su richiesta del Parlamento europeo o del
Consiglio consulta, su questioni etiche, qualsiasi comitato da essa costituito
allo scopo di ottenere un parere sulle implicazioni etiche della biotecnologia,
come il Gruppo europeo per l’etica delle scienze e delle nuove
tecnologie.
Tale consultazione può anche essere effettuata su richiesta
di uno Stato membro.
(…)
3. Il paragrafo 1 lascia impregiudicate
le procedure amministrative previste nella presente direttiva».
10 L’art.
36 della direttiva 2001/18 prevede quanto segue:
«1. La direttiva
90/220/CEE è abrogata il 17 ottobre 2002.
2. I riferimenti fatti alla
direttiva abrogata si intendono fatti alla presente direttiva e vanno letti
secondo la tabella di correlazione contenuta nell’allegato VIII».
La
direttiva 2002/53
11 Come risulta dal suo art. 1, n. 1, la direttiva
2002/53 «riguarda l’ammissione delle varietà di barbabietole, di piante
foraggere, di cereali, di patate, di piante oleaginose e da fibra in un catalogo
comune delle varietà delle specie di piante agricole le cui sementi o i cui
materiali di moltiplicazione possono essere commercializzati secondo le
disposizioni delle direttive relative rispettivamente alla commercializzazione
delle sementi di barbabietole (2002/54/CE) [del Consiglio 13 giugno 2002,
relativa alla commercializzazione delle sementi di barbabietole (GU L 193, pag.
12)], delle sementi di piante foraggere (66/401/CEE) [del Consiglio 14 giugno
1966, relativa alla commercializzazione delle sementi di piante foraggere (GU
125, pag. 2298)], delle sementi di cereali (66/402/CEE) [del Consiglio 14 giugno
1966, relativa alla commercializzazione delle sementi di cereali (GU 125, pag.
2309)], dei tuberi-seme di patate (2002/56/CE) [del Consiglio 13 giugno 2002,
relativa alla commercializzazione dei tuberi-seme di patate (GU L 193, pag. 60)]
e delle sementi di piante oleaginose e da fibra (2002/57/CE) [del Consiglio 13
giugno 2002, relativa alla commercializzazione delle sementi di piante
oleaginose e da fibra (GU L 193, pag. 74)]». Ai sensi del n. 2 del medesimo
articolo, il suddetto catalogo comune viene «compilato in base ai cataloghi
nazionali degli Stati membri».
12 L’art. 4 della direttiva 2002/53, il
quale reca un certo numero di condizioni che gli Stati membri devono rispettare
ai fini dell’ammissione di una varietà, al suo n. 4 prevede quanto
segue:
«Nel caso di una varietà geneticamente modificata ai sensi
dell’articolo 2, paragrafi 1 e 2, della direttiva 90/220/CEE, la varietà può
essere ammessa solo se sono state adottate tutte le misure appropriate atte ad
evitare effetti nocivi sulla salute umana e sull’ambiente».
13 L’art. 16
della direttiva 2002/53 così dispone:
«1. Gli Stati membri vigilano
affinché, con effetto a partire dalla data di pubblicazione di cui all’articolo
17, le sementi delle varietà ammesse in applicazione delle disposizioni della
presente direttiva o in base a principi corrispondenti a quelli stabiliti dalla
presente direttiva non siano soggette ad alcuna restrizione di mercato per
quanto concerne la varietà.
2. A richiesta di uno Stato membro questo può
essere autorizzato, con la procedura di cui all’articolo 23, paragrafo 2, ovvero
all’articolo 23, paragrafo 3, nel caso di varietà geneticamente modificate, a
vietare l’impiego, in tutto o in parte del suo territorio, della varietà in
questione o a prescrivere le condizioni appropriate di coltivazione della
varietà e, nel caso di cui alla lettera c), le condizioni di impiego dei
prodotti derivanti dalla sua coltivazione:
a) qualora sia appurato che la
coltivazione di tale varietà possa risultare dannosa dal punto di vista
fitosanitario per la coltivazione di altre varietà o specie;
b) qualora,
in base ad esami ufficiali in coltura, effettuati nello Stato membro
richiedente, applicando per analogia le disposizioni dell’articolo 5, paragrafo
4, si sia constatato che la varietà non produce, in nessuna parte del territorio
di tale Stato, risultati corrispondenti a quelli ottenuti con un’altra varietà
comparabile ammessa nel territorio di detto Stato membro o se è notorio che la
varietà, per natura e classe di maturità, non è atta ad essere coltivata in
alcuna parte del territorio di detto Stato membro. La domanda è presentata entro
la fine del terzo anno di calendario successivo a quello
dell’ammissione;
c) qualora sussistano valide ragioni, diverse da quelle
già indicate o che possono esserlo nel caso della procedura di cui all’articolo
10, paragrafo 2, per ritenere che la varietà presenta un rischio per la salute
umana o l’ambiente».
14 Ai sensi dell’art. 17 di tale
direttiva:
«Conformemente alle informazioni fornite dagli Stati membri e
via via che esse le pervengono, la Commissione provvede a pubblicare nella
Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, serie C, sotto la designazione
“Catalogo comune delle varietà delle specie di piante agricole”, tutte le
varietà [i] cui sementi e materiali di moltiplicazione, ai sensi dell’articolo
16, non sono soggetti ad alcuna restrizione di commercializzazione per quanto
concerne la varietà (…)».
La normativa nazionale
15 L’art. 5, n.
4, della legge sulle sementi 26 giugno 2003 (Dz. U n. 137, posizione 1299), come
modificata dalla legge 27 aprile 2006 (Dz. U n. 92, posizione 639, in prosieguo:
la «legge sulle sementi») prevede che «le varietà geneticamente modificate non
sono iscritte nel catalogo nazionale».
16 Ai sensi dell’art. 57, n. 3,
della legge sulle sementi «le sementi di varietà geneticamente modificate non
possono essere immesse in commercio sul territorio della Repubblica di Polonia».
L’art. 67, n. 1, della medesima legge prevede che colui che commercializza
sementi in violazione del suddetto art. 57, n. 3, è passibile di
un’ammenda.
Procedimento precontenzioso
17 In esito ad un primo
scambio di lettere con la Repubblica di Polonia svoltosi il 19 giugno ed il 19
luglio 2006, il 18 ottobre 2006 la Commissione ha indirizzato a tale Stato
membro una lettera di diffida ai sensi dell’art. 226 CE. La Commissione
sosteneva nella lettera che gli artt. 5, n. 4, e 57, n. 3, della legge sulle
sementi (in prosieguo: le «disposizioni nazionali controverse») violano la
direttiva 2001/18, e in particolare i suoi artt. 22 e 23, nonché la direttiva
2002/53, in particolare gli artt. 4, n. 4, e 16 di quest’ultima.
18 Con
lettera del 20 dicembre 2006, la Repubblica di Polonia ha contestato il fatto di
esser venuta meno ai suoi obblighi. In particolare, essa si è avvalsa del
principio di precauzione e dei rischi di conseguenze irreversibili per la
biodiversità e l’ambiente in generale, nonché per il settore agricolo polacco in
particolare, derivanti dai criteri di valutazione poco chiari, dai controlli e
dalle garanzie insufficienti e dalle regole lacunose in materia di coesistenza
di colture presenti nella direttiva 2002/53. Tale Stato membro ha parimenti
sostenuto che le varietà iscritte nel catalogo comune delle varietà delle specie
di piante agricole istituito dalla direttiva 2002/53 non sono state testate
nell’ambiente specifico polacco e, pertanto, non offrono garanzie sufficienti
quanto all’assenza di effetti nocivi a lungo termine.
19 La Repubblica di
Polonia, inoltre, ha richiamato i timori di rischi per la sanità pubblica e per
l’ambiente, nonché la decisa opposizione agli OGM manifestati dall’opinione
pubblica in Polonia e l’esigenza di rispettare i principi etici ai sensi del
nono ‘considerando’ della direttiva 2001/18, deducendo a tal riguardo che
l’introduzione nell’ordinamento giuridico polacco di disposizioni non condivise
da una maggioranza della società polacca sarebbe contraria all’etica.
20
Non ritenendo tale risposta soddisfacente, il 29 giugno 2007 la Commissione ha
inviato alla Repubblica di Polonia un parere motivato, con il quale l’ha
invitata ad adottare le disposizioni necessarie per conformarsi a tale parere
nel termine di due mesi dalla ricezione dello stesso.
21 Nella sua
risposta del 28 agosto 2007, la Repubblica di Polonia ha sostanzialmente
reiterato l’argomentazione già svolta nella risposta alla lettera di diffida.
Essa ha inoltre fatto valere che l’adozione unanime, nel 2006, da parte delle
assemblee dei voivodati polacchi, di risoluzioni secondo cui i territori dei
voivodati avrebbero dovuto essere liberi da colture geneticamente modificate e
da OGM, militava a favore del fatto che le disposizioni nazionali controverse
rientrano nella moralità pubblica, ed ha aggiunto che siffatte misure erano
quindi giustificate sul fondamento del solo art. 30 CE, senza che a tal fine
fosse necessario far valere i procedimenti speciali istituiti dal diritto
derivato preso in considerazione dalla Commissione.
22 In tale contesto
la Commissione ha deciso di proporre il presente ricorso.
Sul
ricorso
Argomenti delle parti
23 Nel suo ricorso la Commissione
sostiene che l’art. 57, n. 3, della legge sulle sementi è incompatibile con il
sistema di libera circolazione istituito dalla direttiva 2001/18 nel suo insieme
e, in particolare, con gli artt. 22 e 23. L’art. 22 di tale direttiva esigerebbe
infatti che ogni OGM la cui immissione in commercio sia stata autorizzata
conformemente alla predetta direttiva possa essere utilizzato liberamente in
tutta la Comunità. Dal canto suo l’art. 23 della direttiva 2001/18, che limita
rigorosamente la possibilità di adottare misure di salvaguardia nei confronti di
singoli OGM all’esito di un’analisi effettuata caso per caso, implicherebbe che
gli Stati membri non possano vietare in modo generale l’immissione in commercio
di un’intera categoria di OGM nel loro territorio, al di fuori del procedimento
previsto dalla suddetta disposizione.
24 Allo stesso modo, l’art. 16, n.
1, della direttiva 2002/53 imporrebbe agli Stati membri di provvedere affinché,
con decorrenza dall’inclusione di una varietà nel catalogo comune delle varietà
delle specie di piante agricole, le sementi di queste ultime non siano soggette
ad alcuna restrizione di mercato. Orbene, allo stato attuale esisterebbero
settanta varietà geneticamente modificate, autorizzate ai sensi della direttiva
2001/18, che sono state incluse nel predetto catalogo comune.
25 Peraltro
la Commissione afferma che la direttiva 2002/53, che mira a fissare requisiti
uniformi di qualità idonei a favorire la libera circolazione delle varietà, non
consente agli Stati membri di vietare, in modo generale, l’iscrizione di varietà
geneticamente modificate nel loro catalogo nazionale. Dal momento in cui un OGM
è stato autorizzato, segnatamente in esito all’analisi scientifica approfondita
prescritta dalla direttiva 2001/18, non sarebbe più possibile ritenere che esso
presenti un rischio per la salute o per l’ambiente tale da giustificare, ai
sensi dell’art. 4, n. 4, della direttiva 2002/53, la non ammissione di detto OGM
nel catalogo nazionale delle varietà.
26 Quanto alle obiezioni sollevate
dalla Repubblica di Polonia nel corso del procedimento precontenzioso, la
Commissione fa valere che i timori espressi dallo Stato membro in ordine alle
asserite carenze della direttiva 2001/18 sotto il profilo della tutela
dell’ambiente e della salute non possono interferire con l’interpretazione da
dare alle sue disposizioni e, in ogni caso, sono infondati. Ad avviso della
Commissione, i procedimenti istituiti dalla direttiva 2001/18 garantiscono
invero, conformemente al principio di precauzione, per ciascun singolo OGM
un’analisi rigorosa degli eventuali rischi per l’ambiente e la salute umana, ed
al contempo prevedono meccanismi di controllo e di salvaguardia
efficaci.
27 Dal canto suo, il riferimento generale ai principi etici
contenuto nella risposta alla diffida non sarebbe corredato da alcun argomento
etico preciso in rapporto all’emissione di OGM. Peraltro, dal nono
‘considerando’ della direttiva 2001/18 risulterebbe che le considerazioni etiche
non vanno al di là dell’ambito di applicazione di quest’ultima, cosicché un
divieto dei prodotti autorizzati in forza della suddetta direttiva non può
essere istituito senza i procedimenti da essa previsti. Secondo la Commissione,
inoltre, costituisce giurisprudenza costante il fatto che l’art. 30 CE non può
più essere invocato qualora talune disposizioni comunitarie disciplinino il
settore in questione in modo dettagliato ed armonizzato, come avviene nel caso
delle direttive 2001/18 e 2002/53 con riferimento al commercio degli
OGM.
28 Nel controricorso la Repubblica di Polonia contesta la
ricevibilità del ricorso in quanto i motivi troppo vaghi della Commissione non
le consentono di identificare esattamente il suo oggetto, né, conseguentemente,
di predisporre utilmente la propria difesa. Infatti, pur chiedendo alla Corte,
in particolare, di dichiarare che la Repubblica di Polonia ha violato le
direttive 2001/18 e 2002/53 «nel loro insieme», la Commissione non fornirebbe
alcuna spiegazione riguardo alle disposizioni più precise indicate nel ricorso,
che appaiono citate a titolo di mero esempio.
29 Nel merito la Repubblica
di Polonia sostiene che, contrariamente a quanto affermato dalla Commissione, la
giurisprudenza conferma che il ricorso all’art. 30 CE cessa di essere possibile
soltanto quando l’armonizzazione comunitaria operata includa le misure
necessarie alla realizzazione dello specifico obiettivo che la suddetta
disposizione del Trattato CE intende perseguire. Orbene, le considerazioni
etiche sarebbero segnatamente estranee alle direttive 2001/18 e 2002/53, le
quali sarebbero volte unicamente a tutelare l’ambiente e la salute umana. Il
cinquantasettesimo ‘considerando’ e l’art. 29, n. 1, della direttiva 2001/18,
inoltre, farebbero espressamente salva la competenza degli Stati membri per
disciplinare gli aspetti etici connessi agli OGM.
30 Nella fattispecie
l’adozione delle disposizioni nazionali controverse sarebbe stata ispirata da
principi di etica cristiana ed umanista condivisi dalla maggioranza della
popolazione polacca.
31 A tale proposito la Repubblica di Polonia mette
in evidenza una concezione cristiana della vita che si oppone al fatto che
taluni organismi viventi creati da Dio vengano manipolati e trasformati in
materiali oggetto di diritti di proprietà industriale, una concezione cristiana
ed umanista del progresso e dello sviluppo che impone il rispetto del progetto
della creazione nonché la ricerca di un’armonia tra l’uomo e la natura e,
infine, taluni principi cristiani ed umanisti riguardanti l’ordine sociale,
essendo la riduzione di organismi viventi al livello di prodotti a meri fini
commerciali idonea a minare i fondamenti della società.
32 Nella sua
replica la Commissione contesta che il ricorso sia irricevibile. Infatti le sue
censure ed argomentazioni sarebbero state esposte chiaramente ed in termini
identici a quelli della lettera di diffida, del parere motivato e del
ricorso.
33 Per quanto riguarda la direttiva 2001/18, al di là degli
artt. 22 e 23, espressamente menzionati in quanto costituirebbero la pietra
angolare del sistema di libera circolazione istituito, sarebbero proprio detto
sistema e lo stesso spirito di tale direttiva, nonché l’insieme delle
disposizioni di quest’ultima, ad essere violati. Quanto alla direttiva 2002/53,
la Commissione chiarisce invece che il suo ricorso ha ad oggetto specificamente
gli artt. 4, n. 4 e 16 di tale atto, e non quest’ultimo nel suo
complesso.
34 Nel merito la Commissione ribadisce che le questioni
inerenti all’autorizzazione ed alla commercializzazione di sementi di OGM sono
state oggetto di un’armonizzazione esaustiva, posto che la direttiva 2001/18 ha
previsto, tra l’altro, la considerazione dei temi etici, in particolare al suo
art. 29, cosicché il ricorso all’art. 30 CE da parte di uno Stato membro non
sarebbe più possibile.
35 La Commissione nutre inoltre taluni dubbi in
ordine alle ragioni di fatto che avrebbero condotto all’adozione delle
disposizioni nazionali controverse. Da un lato, la Repubblica di Polonia non
avrebbe presentato elementi idonei a stabilire che, quando ha adottato i divieti
di cui trattasi, si è ispirata alle considerazioni etiche e religiose invocate
dinanzi alla Corte. Dall’altro, le specifiche ragioni di ordine religioso ed
etico esposte nel controricorso non sarebbero state dedotte durante il
procedimento precontenzioso, nel corso del quale la Repubblica di Polonia ha
soprattutto menzionato considerazioni ambientali e di salute pubblica.
36
Ad avviso della Commissione, inoltre, uno Stato membro non può basarsi sulla
percezione di una parte dell’opinione pubblica al fine di rimettere in questione
unilateralmente una misura di armonizzazione comunitaria.
37 Nella
controreplica la Repubblica di Polonia sostiene che le argomentazioni svolte
dalla Commissione per giustificare la ricevibilità del ricorso e che deducono
una presunta violazione della direttiva 2001/18 sono irricevibili in quanto del
tutto tardive e troppo vaghe. Le suddette spiegazioni sarebbero in ogni caso
infondate, quanto meno per il fatto che la suddetta direttiva istituisce più
sistemi relativi all’immissione sul mercato degli OGM, alla loro emissione
deliberata, o, infine, alla loro emissione accidentale.
38 Nel merito la
Repubblica di Polonia sostiene che, qualora una direttiva trascuri taluni
aspetti essenziali che caratterizzano una categoria di prodotti,
l’armonizzazione operata non può ritenersi completa. La tesi difesa dalla
Commissione potrebbe avere per conseguenza, nel caso di specie, che gli aspetti
etici connessi agli OGM, la cui importanza è nondimeno riconosciuta dal
legislatore comunitario nei ‘considerando’ e nelle disposizioni della direttiva
2001/18, non potrebbero più essere presi in considerazione né nell’ambito dei
procedimenti istituiti dalla stessa direttiva, né a titolo di competenze
mantenute dagli Stati membri.
39 Date le loro finalità etiche, le
disposizioni nazionali controverse possono in realtà essere esaminate soltanto
avendo riguardo agli artt. 28 CE e 30 CE, e non secondo il metro delle direttive
2001/18 e 2002/53. Tuttavia, poiché la Commissione non ha denunciato una
violazione del suddetto art. 28 CE, né contestato che le disposizioni nazionali
di cui trattasi possano rispondere alle esigenze, in particolare di
proporzionalità, poste all’art. 30 CE, la questione dinanzi alla Corte può
vertere unicamente sul punto se uno Stato membro possa avvalersi di
considerazioni etiche in materia di commercio di OGM.
40 Peraltro la
Repubblica di Polonia ritiene che la Commissione, alla quale spetta l’onere di
dimostrare l’inadempimento denunciato, non avrebbe dimostrato l’inesattezza
delle spiegazioni di ordine etico fornite da tale Stato membro. Contrariamente a
quanto suggerito dalla Commissione, uno Stato membro resterebbe libero di
ordinare secondo l’importanza, dinanzi alla Corte, i motivi invocati a sua
difesa durante il procedimento precontenzioso, come pure di sviluppare taluni di
essi a scapito di altri.
41 La Repubblica di Polonia sottolinea inoltre
che è notorio che, all’epoca dell’adozione delle disposizioni nazionali
controverse, la maggioranza dei deputati facevano parte di partiti politici per
i quali la fede cattolica costituisce un valore centrale, cosicché non stupisce
affatto la circostanza che questi ultimi si siano lasciati guidare da valori
cristiani ed umanisti onnipresenti e condivisi dai loro elettori piuttosto che
da considerazioni ambientali o di salute pubblica scientificamente complesse e
più difficili da comprendere.
Giudizio della Corte
Sull’oggetto
del ricorso e sulla ricevibilità
42 In via preliminare, occorre ricordare
che, come emerge dall’art. 38, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura
della Corte e dalla giurisprudenza ad esso relativa, ogni ricorso deve indicare
l’oggetto della controversia nonché l’esposizione sommaria dei motivi, e tale
indicazione dev’essere sufficientemente chiara e precisa per consentire alla
parte convenuta di preparare la sua difesa e alla Corte di esercitare il suo
controllo. Ne discende che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui
quali si fonda un ricorso devono emergere in modo coerente e comprensibile dal
testo del ricorso stesso e che le conclusioni di quest’ultimo devono essere
formulate in modo inequivoco al fine di evitare che la Corte statuisca ultra
petita ovvero ometta di pronunciarsi su una censura (v., in particolare,
sentenza 12 febbraio 2009, causa C-475/07, Commissione/Polonia, punto 43 e
giurisprudenza ivi citata).
43 La Corte ha altresì dichiarato, in
relazione ad un ricorso proposto in applicazione dell’art. 226 CE, che esso deve
presentare le censure in modo coerente e preciso, così da consentire allo Stato
membro e alla Corte di conoscere esattamente la portata della violazione del
diritto comunitario contestata, presupposto necessario affinché il suddetto
Stato possa far valere utilmente i suoi mezzi di difesa e affinché la Corte
possa verificare l’esistenza dell’inadempimento addotto (v., in particolare,
sentenza Commissione/Polonia, cit., punto 44 e giurisprudenza ivi
citata).
44 Nel caso di specie, e con riguardo, in primo luogo, alla
parte del ricorso inerente alla direttiva 2002/53, è sufficiente ricordare che,
nonostante la relativa ambiguità delle conclusioni del ricorso sul punto, la
Commissione ha confermato, nella replica, che il suddetto ricorso era inteso ad
ottenere la constatazione di un inadempimento della Repubblica di Polonia
unicamente rispetto agli obblighi ad essa derivanti dalle disposizioni
espressamente individuate nelle suddette conclusioni, vale a dire gli artt. 4,
n. 4, e 16 della direttiva in parola. Poiché la Commissione, peraltro, ha
chiaramente esposto, sia durante il procedimento precontenzioso, sia nel suo
ricorso, le ragioni per le quali reputava che le disposizioni nazionali
controverse violassero queste due disposizioni, e poiché, pertanto, la
Repubblica di Polonia ha avuto ampia possibilità di far valere utilmente i suoi
mezzi di difesa al riguardo, tale parte del ricorso non può essere considerata
irricevibile.
45 In secondo luogo, per quanto riguarda la ricevibilità
della parte del ricorso inerente alla direttiva 2001/18, occorre rilevare che la
Commissione ha espresso le sue censure in modo comprensibile e sufficientemente
preciso relativamente agli artt. 22 e 23 della suddetta direttiva. Essa non ha,
invece, esposto con la necessaria chiarezza le ragioni per le quali reputava che
la Repubblica di Polonia avesse violato l’insieme degli obblighi ad essa
derivanti dalla medesima direttiva.
46 Difatti il ricorso della
Commissione si limita innanzitutto a riprodurre soltanto le disposizioni di cui
all’art. 2, n. 2, della direttiva 2001/18 che includono una definizione degli
OGM, nonché quelle di cui agli artt. 19, nn. 1 e 2, 22 e 23, n. 1, di tale
direttiva contenute nella sua parte C, relativa all’immissione in commercio di
OGM. Lo stesso ricorso, nel prosieguo, dedica argomenti precisi soltanto ai
suddetti artt. 22 e 23, prima di concludere che le disposizioni nazionali
controverse sono incompatibili «con il sistema di libera circolazione istituito
dalla suddetta direttiva nel suo insieme ed in particolare con gli artt. 22 e
23».
47 Come giustamente affermato dalla Repubblica di Polonia, una
siffatta affermazione lapidaria non spiega le ragioni per le quali la direttiva
2001/18, che include in particolare una parte B dedicata all’emissione
deliberata di OGM per qualsiasi fine diverso dalla loro immissione in commercio,
o, ancora, una parte D che comprende talune disposizioni inerenti alla
riservatezza, all’etichettatura o allo scambio di informazioni, sarebbe stata
violata «nel suo insieme», come affermato nelle conclusioni del
ricorso.
48 Ne deriva che il ricorso, nella sua parte relativa alla
direttiva 2001/18, è ricevibile soltanto nei limiti in cui concerne la
contestazione di un inadempimento agli artt. 22 e 23 di tale direttiva, ma non
nella parte in cui mira a far constatare una violazione della medesima direttiva
«nel suo insieme».
Nel merito
49 La Repubblica di Polonia ha, nel
controricorso e nella controreplica, concentrato la sua argomentazione
esclusivamente sui motivi di ordine etico o religioso che sarebbero alla base
delle disposizioni nazionali controverse.
50 Senza negare che i divieti
introdotti dalle disposizioni nazionali controverse violerebbero le direttive
2001/18 e 2002/53 qualora dovesse risultare che queste ultime sono dirette
unicamente a disciplinare gli scambi di sementi di varietà geneticamente
modificate e la loro inclusione nel catalogo comune delle varietà delle specie
di piante agricole, la Repubblica di Polonia sostiene che ciò non si è
verificato nel caso di specie. Le suddette disposizioni nazionali, poiché
perseguono finalità etiche estranee agli obiettivi della tutela dell’ambiente e
della salute pubblica, nonché della libera circolazione, che caratterizzano le
suddette direttive, sarebbero in effetti estranee all’ambito di applicazione di
queste ultime, cosicché gli ostacoli alla libera circolazione degli OGM generati
da tali disposizioni in potenziale violazione dell’art. 28 CE possono,
eventualmente, essere giustificati a titolo dell’art. 30 CE.
51 A tale
proposito la Corte ritiene tuttavia, che, per risolvere la presente
controversia, non è necessario pronunciarsi sulla questione se, in quale misura
ed a quali condizioni, eventualmente, gli Stati membri conservino una facoltà
d’invocare motivi etici o religiosi per giustificare l’adozione di misure
interne in deroga alle disposizioni delle direttive 2001/18 e 2002/53, come le
disposizioni nazionali controverse.
52 Nel caso di specie, infatti, è
sufficiente constatare che la Repubblica di Polonia, alla quale spetterebbe, in
tale ipotesi, l’onere della prova, non ha comunque dimostrato che le
disposizioni nazionali controverse perseguivano effettivamente le finalità
religiose ed etiche invocate, finalità la cui effettività è, peraltro, posta in
dubbio dalla Commissione.
53 Occorre rammentare che, secondo la
giurisprudenza della Corte, spetta agli Stati membri dimostrare che sono
soddisfatte le condizioni che consentono di derogare all’art. 28 CE (v., in tal
senso, sentenza 10 febbraio 2009, causa C-110/05, Commissione/Italia, non ancora
pubblicata nella Raccolta, punto 62). Così, in particolare, laddove uno Stato
membro contro cui è indirizzato un ricorso per inadempimento invochi, a sua
difesa, una giustificazione relativa all’art. 30 CE, la Corte è chiamata ad
esaminare possibili giustificazioni soltanto finché sia pacifico o debitamente
accertato che il regolamento nazionale in questione persegua effettivamente le
finalità attribuitegli al riguardo dallo Stato convenuto (v. in tal senso, in
particolare, sentenze 8 febbraio 1983, causa 124/81, Commissione/Regno Unito,
Racc. pag. 203, punto 35; 15 novembre 2005, causa C-320/03, Commissione/Austria,
Racc. pag. I-9871, punto 71, e 11 settembre 2008, causa C-141/07,
Commissione/Germania, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 47).
54
In primo luogo, per quanto concerne più in particolare la giustificazione
relativa alla tutela della moralità pubblica fatta valere dalla Repubblica di
Polonia nell’ambito della presente controversia, occorre considerare che
affermazioni così generali come quelle dedotte da tale Stato membro durante il
procedimento precontenzioso, e consistenti nel riferirsi ai timori in materia
ambientale e di salute pubblica ed alla decisa opposizione agli OGM manifestata
dalla popolazione polacca, o, ancora, al fatto che le assemblee dei voivodati
avevano adottato talune risoluzioni che dichiaravano che il territorio dei
voivodati doveva essere libero da colture geneticamente modificate e da OGM, non
possono soddisfare siffatta esigenza probatoria.
55 Sembra infatti che,
in tale contesto, la moralità pubblica non sia in realtà invocata autonomamente,
ma si confonda con la giustificazione inerente alla tutela dell’ambiente e della
salute, che, nella fattispecie costituisce proprio lo scopo della direttiva
2001/18 (v., in tal senso, sentenza 19 marzo 1998, causa C-1/96, Compassion in
World Farming, Racc. pag. I-1251, punto 66).
56 Orbene, uno Stato membro
non può fondarsi sul punto di vista di una parte dell’opinione pubblica per
rimettere in discussione unilateralmente una misura di armonizzazione stabilita
dalle istituzioni comunitarie (v. sentenza Compassion in World Farming, cit.,
punto 67). Come ricordato dalla Corte in una causa che riguardava, in
particolare, la direttiva 2001/18, uno Stato membro non può eccepire difficoltà
di attuazione emerse nella fase dell’esecuzione di un atto comunitario, comprese
quelle connesse alla resistenza di privati, per giustificare l’inosservanza
degli obblighi e termini risultanti dalle norme del diritto comunitario (v.
sentenza 9 dicembre 2008, causa C-121/07, Commissione/Francia, non ancora
pubblicata nella Raccolta, punto 72).
57 In secondo luogo, relativamente
agli argomenti di ordine più prettamente religioso o etico dedotti dalla
Repubblica di Polonia per la prima volta nel controricorso e nella controreplica
depositati dinanzi alla Corte, occorre constatare che il predetto Stato membro
non ha dimostrato che siffatte considerazioni siano state realmente alla base
dell’adozione delle disposizioni nazionali controverse.
58 Infatti la
Repubblica di Polonia si è riferita nella sostanza, piuttosto, ad una sorta di
presunzione generale secondo cui non può destare stupore quanto è avvenuto nel
caso di specie. Da un lato, è stato dedotto che, notoriamente, la società
polacca attribuisce un’importanza fondamentale ai valori cristiani e cattolici.
Dall’altro, la Repubblica di Polonia ha sottolineato che, all’epoca
dell’adozione delle disposizioni nazionali controverse, i partiti politici che
godevano della maggioranza in seno al Parlamento polacco rivendicavano appunto
la loro appartenenza a siffatti valori. In tale contesto, ad avviso dello Stato
membro de quo, è ragionevole ritenere che, di norma, i deputati non aventi una
formazione scientifica siano più influenzabili dalle concezioni religiose o
etiche, che dunque li orientano in modo generale nella loro azione politica,
piuttosto che non da considerazioni ambientali o di salute pubblica
scientificamente complesse.
59 Siffatte considerazioni, tuttavia, non
sono sufficienti a dimostrare che l’adozione delle disposizioni nazionali
controverse sia stata realmente guidata dai motivi etici e religiosi descritti
nel controricorso e nella controreplica, tanto più che, durante il procedimento
precontenzioso, la Repubblica di Polonia aveva imperniato la sua difesa sulle
imperfezioni che asseritamente inficiavano la direttiva 2001/18 con riguardo al
principio di precauzione e ai rischi che quest’ultima farebbe correre sia
all’ambiente che alla salute pubblica.
60 Ciò premesso, per poter
decidere sul ricorso della Commissione resta da rilevare che, come affermato da
quest’ultima, divieti di carattere generale come quelli introdotti dalle
disposizioni nazionali controverse violano gli obblighi che derivano alla
Repubblica di Polonia sia dagli artt. 22 e 23 della direttiva 2001/18, sia dagli
artt. 4, n. 4, e 16 della direttiva 2002/53.
61 Da un lato, si deve
ricordare che gli artt. 22 e 23 della direttiva 2001/18 obbligano gli Stati
membri a non vietare, limitare o impedire l’immissione in commercio di OGM, come
tali o contenuti in prodotti, conformi ai requisiti della medesima direttiva,
ferma restando, nel rispetto delle condizioni previste al riguardo dalla seconda
disposizione menzionata, la possibilità di adottare le misure di salvaguardia
dalla stessa previste. Inoltre una misura nazionale unilaterale di divieto
generale di immissione in commercio di sementi di OGM, come quella prevista
all’art. 57, n. 3, della legge sulle sementi, viola manifestamente i suddetti
artt. 22 e 23.
62 Un siffatto divieto generale viola parimenti,
manifestamente, l’art. 16, n. 1, della direttiva 2002/53, che obbliga gli Stati
membri a non assoggettare ad alcuna restrizione di mercato, per quanto concerne
la varietà, le sementi delle varietà ammesse in applicazione della medesima
direttiva, salve le eccezioni, non invocabili nel caso di specie, previste al n.
2 dell’articolo stesso. È pacifico al riguardo che, come ricordato dalla
Commissione, un certo numero di varietà che sono state ammesse in applicazione
della suddetta direttiva e che pertanto figurano sul catalogo comune delle
varietà delle specie di piante agricole ai sensi dell’art. 17 della stessa, sono
varietà geneticamente modificate.
63 Dall’altro lato, deriva in
particolare dall’art. 4, n. 4, della direttiva 2002/53 che l’inclusione di
varietà geneticamente modificate nel catalogo nazionale delle varietà non può
costituire l’oggetto di una misura di divieto generale come quella prevista
dall’art. 5, n. 4, della legge sulle sementi. Risulta, infatti, in particolare
dal suddetto art. 4, n. 4, che l’eventuale rifiuto dell’inclusione di una
varietà nel catalogo nazionale de quo per il solo fatto che essa presenta la
caratteristica di essere geneticamente modificata, si giustifica solo se non
sono state adottate tutte le misure appropriate atte ad evitare i rischi per la
salute umana, il che, come giustamente ha rilevato la Commissione, non avviene
nel caso in cui una varietà disponga di un’autorizzazione rilasciata in
applicazione delle disposizioni della direttiva 2001/18.
64 In
considerazione di tutto quanto precede si deve dichiarare che la Repubblica di
Polonia, avendo vietato la libera circolazione di sementi di varietà
geneticamente modificate, nonché l’iscrizione delle varietà geneticamente
modificate nel catalogo nazionale delle varietà, è venuta meno agli obblighi ad
essa incombenti in forza degli artt. 22 e 23 della direttiva 2001/18 nonché
degli artt. 4, n. 4, e 16 della direttiva 2002/53.
65 Il ricorso
dev’essere, invece, dichiarato irricevibile, come risulta dal punto 48 supra,
nella parte in cui esso mira a far constatare che la Repubblica di Polonia
avrebbe violato gli obblighi ad essa incombenti in forza della direttiva 2001/18
nel suo insieme.
Sulle spese
66 Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del
regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è
stata fatta domanda. Tuttavia, ai sensi dell’art. 69, n. 3, primo comma, dello
stesso regolamento, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi la
Corte può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie
spese. Nel caso di specie, benché la Repubblica di Polonia sia rimasta
soccombente sui punti essenziali dei propri mezzi difensivi, occorre tenere
conto della circostanza che il ricorso della Commissione è stato dichiarato in
parte irricevibile. Avuto riguardo alle circostanze del caso, occorre decidere
che la Repubblica di Polonia sopporterà, oltre alle proprie spese, i due terzi
di quelle sostenute dalla Commissione. La Commissione sopporterà un terzo delle
proprie spese.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e
statuisce:
1) La Repubblica di Polonia, avendo vietato la libera
circolazione di sementi di varietà geneticamente modificate, nonché l’iscrizione
delle varietà geneticamente modificate nel catalogo nazionale delle varietà, è
venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli artt. 22 e 23 della
direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 12 marzo 2001, 2001/18/CE,
sull’emissione deliberata nell’ambiente di organismi geneticamente modificati e
che abroga la direttiva 90/220/CEE del Consiglio, e degli artt. 4, n. 4, e 16
della direttiva del Consiglio 13 giugno 2002, 2002/53/CE, relativa al catalogo
comune delle varietà delle specie di piante agricole.
2) Il ricorso è
respinto per il resto.
3) La Repubblica di Polonia sopporterà le proprie
spese nonché i due terzi di quelle sostenute dalla Commissione.
4) La
Commissione sopporterà un terzo delle proprie spese.
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I Paesi UE non possono vietare la libera circolazione dei sementi Ogm
Corte di Giustizia della Comunità Europea, Sezione II, sentenza del 16 luglio 2009, causa C-165/08
CORTE DI GIUSTIZIA
delle Comunità
Europee,
SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
«Organismi geneticamente modificati – Sementi – Divieto di
commercializzazione – Divieto di iscrizione nel catalogo nazionale delle varietà
– Direttive 2001/18/CE e 2002/53/CE – Deduzione di motivi di ordine etico o
religioso – Onere della prova»
Nella causa C-165/08,
avente ad
oggetto il ricorso per inadempimento, ai sensi dell’art. 226 CE, proposto il 15
aprile 2008,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig.
B. Doherty e dalla sig.ra A. Szmytkowska, in qualità di agenti, con domicilio
eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Repubblica di
Polonia, rappresentata dal sig. M. Dowgielewicz, in qualità di
agente,
convenuta,
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta dal sig. C.W.A. Timmermans, presidente di sezione,
dai sigg. K. Schiemann (relatore), P. Kuris, L. Bay Larsen e dalla sig.ra C.
Toader, giudici,
avvocato generale: sig. J. Mazák
cancelliere:
sig. R. Grass
vista la fase scritta del procedimento,
vista la
decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa
senza conclusioni,
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
1 – Col suo ricorso la
Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che la
Repubblica di Polonia, avendo vietato la libera circolazione di sementi di
varietà geneticamente modificate, nonché l’iscrizione di varietà geneticamente
modificate nel catalogo nazionale delle varietà, è venuta meno agli obblighi ad
essa incombenti in forza della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
12 marzo 2001, 2001/18/CE, sull’emissione deliberata nell’ambiente di organismi
geneticamente modificati e che abroga la direttiva 90/220/CEE del Consiglio (GU
L 106, pag. 1), nella sua totalità e, in particolare dei suoi artt. 22 e 23,
nonché in forza della direttiva del Consiglio 13 giugno 2002, 2002/53/CE,
relativa al catalogo comune delle varietà delle specie di piante agricole (GU L
193, pag. 1), in particolare dei suoi artt. 4, n. 4, e 16.
Contesto
normativo
La normativa comunitaria
La direttiva 2001/18
2 –
La direttiva 2001/18 è stata adottata sul fondamento dell’art. 95 CE. A norma
dell’art. 1 essa mira, nel rispetto del principio di precauzione, al
ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative
degli Stati membri e alla tutela della salute umana e dell’ambiente, da un lato,
quando si emettono deliberatamente nell’ambiente organismi geneticamente
modificati (in prosieguo: gli «OGM») a scopo diverso dall’immissione in
commercio all’interno della Comunità europea e, dall’altro, quando si immettono
in commercio all’interno della Comunità OGM come tali o contenuti in
prodotti.
3 -Il nono ‘considerando’ della direttiva 2001/18 enuncia
quanto segue:
«Il rispetto dei principi etici riconosciuti in uno Stato
membro è particolarmente importante. Gli Stati membri possono prendere in
considerazione gli aspetti etici quando gli OGM siano deliberatamente emessi o
immessi in commercio come tali o contenuti in prodotti».
4 – Ai sensi dei
‘considerando’ che vanno dal cinquantaseiesimo al cinquantottesimo di tale
direttiva:
«(56) Se un prodotto comprendente un OGM o una combinazione di
essi è immesso sul mercato o è stato debitamente autorizzato ai sensi della
presente direttiva, uno Stato membro non può vietare, limitare o impedire
l’immissione in commercio di OGM, come tali o contenuti in prodotti, conformi ai
requisiti della presente direttiva. Occorre prevedere una clausola di
salvaguardia in caso di rischio per la salute umana o per
l’ambiente.
(57) È opportuno consultare il Gruppo europeo della
Commissione per l’etica delle scienze e delle nuove tecnologie al fine di
ottenere un parere riguardo a problemi etici generali relativi all’emissione
deliberata o all’immissione in commercio di OGM. Tale consultazione non dovrebbe
pregiudicare la competenza degli Stati membri in merito alle questioni
etiche.
(58) Gli Stati membri dovrebbero poter consultare qualsiasi
comitato da essi istituito allo scopo di ottenere un parere sulle implicazioni
etiche della biotecnologia».
5 – La parte B della direttiva in parola
tratta delle condizioni alle quali sono rilasciate le autorizzazioni
all’emissione deliberata di OGM per qualsiasi fine diverso dalla loro immissione
in commercio.
6 – La parte C della medesima direttiva, che comprende gli
articoli dal 12 al 24 di quest’ultima, riguarda le autorizzazioni all’immissione
in commercio di OGM come tali o contenuti in prodotti.
7 – Intitolato
«Libera circolazione», l’art. 22 della direttiva 2001/18 così
dispone:
«Fatto salvo l’articolo 23, gli Stati membri non possono
vietare, limitare o impedire l’immissione in commercio di OGM, come tali o
contenuti in prodotti, conformi ai requisiti della presente direttiva».
8
– L’art. 23 di tale direttiva, intitolato «Clausola di salvaguardia», recita
come segue:
«1. Qualora uno Stato membro, sulla base di nuove o ulteriori
informazioni divenute disponibili dopo la data dell’autorizzazione e che
riguardino la valutazione di rischi ambientali o una nuova valutazione delle
informazioni esistenti basata su nuove o supplementari conoscenze scientifiche,
abbia fondati motivi di ritenere che un OGM come tale o contenuto in un prodotto
debitamente notificato e autorizzato per iscritto in base alla presente
direttiva rappresenti un rischio per la salute umana o l’ambiente, può
temporaneamente limitarne o vietarne l’uso o la vendita sul proprio
territorio.
Lo Stato membro provvede affinché, in caso di grave rischio,
siano attuate misure di emergenza, quali la sospensione o la cessazione
dell’immissione in commercio, e l’informazione del pubblico.
Lo Stato
membro informa immediatamente la Commissione e gli altri Stati membri circa le
azioni adottate a norma del presente articolo e motiva la propria decisione,
fornendo un nuovo giudizio sulla valutazione di rischi ambientali, indicando se
e come le condizioni poste dall’autorizzazione debbano essere modificate o
l’autorizzazione debba essere revocata e, se necessario, le nuove o ulteriori
informazioni su cui è basata la decisione.
2. Una decisione in materia è
adottata entro 60 giorni, secondo la procedura di cui all’articolo 30, paragrafo
2 (…)».
9 L’art. 29 della suddetta direttiva così dispone:
«1.
Fatte salve le competenze degli Stati membri nelle questioni etiche, la
Commissione, di sua iniziativa o su richiesta del Parlamento europeo o del
Consiglio consulta, su questioni etiche, qualsiasi comitato da essa costituito
allo scopo di ottenere un parere sulle implicazioni etiche della biotecnologia,
come il Gruppo europeo per l’etica delle scienze e delle nuove
tecnologie.
Tale consultazione può anche essere effettuata su richiesta
di uno Stato membro.
(…)
3. Il paragrafo 1 lascia impregiudicate
le procedure amministrative previste nella presente direttiva».
10 L’art.
36 della direttiva 2001/18 prevede quanto segue:
«1. La direttiva
90/220/CEE è abrogata il 17 ottobre 2002.
2. I riferimenti fatti alla
direttiva abrogata si intendono fatti alla presente direttiva e vanno letti
secondo la tabella di correlazione contenuta nell’allegato VIII».
La
direttiva 2002/53
11 Come risulta dal suo art. 1, n. 1, la direttiva
2002/53 «riguarda l’ammissione delle varietà di barbabietole, di piante
foraggere, di cereali, di patate, di piante oleaginose e da fibra in un catalogo
comune delle varietà delle specie di piante agricole le cui sementi o i cui
materiali di moltiplicazione possono essere commercializzati secondo le
disposizioni delle direttive relative rispettivamente alla commercializzazione
delle sementi di barbabietole (2002/54/CE) [del Consiglio 13 giugno 2002,
relativa alla commercializzazione delle sementi di barbabietole (GU L 193, pag.
12)], delle sementi di piante foraggere (66/401/CEE) [del Consiglio 14 giugno
1966, relativa alla commercializzazione delle sementi di piante foraggere (GU
125, pag. 2298)], delle sementi di cereali (66/402/CEE) [del Consiglio 14 giugno
1966, relativa alla commercializzazione delle sementi di cereali (GU 125, pag.
2309)], dei tuberi-seme di patate (2002/56/CE) [del Consiglio 13 giugno 2002,
relativa alla commercializzazione dei tuberi-seme di patate (GU L 193, pag. 60)] e delle sementi di piante oleaginose e da fibra (2002/57/CE) [del Consiglio 13
giugno 2002, relativa alla commercializzazione delle sementi di piante
oleaginose e da fibra (GU L 193, pag. 74)]». Ai sensi del n. 2 del medesimo
articolo, il suddetto catalogo comune viene «compilato in base ai cataloghi
nazionali degli Stati membri».
12 L’art. 4 della direttiva 2002/53, il
quale reca un certo numero di condizioni che gli Stati membri devono rispettare
ai fini dell’ammissione di una varietà, al suo n. 4 prevede quanto
segue:
«Nel caso di una varietà geneticamente modificata ai sensi
dell’articolo 2, paragrafi 1 e 2, della direttiva 90/220/CEE, la varietà può
essere ammessa solo se sono state adottate tutte le misure appropriate atte ad
evitare effetti nocivi sulla salute umana e sull’ambiente».
13 L’art. 16
della direttiva 2002/53 così dispone:
«1. Gli Stati membri vigilano
affinché, con effetto a partire dalla data di pubblicazione di cui all’articolo
17, le sementi delle varietà ammesse in applicazione delle disposizioni della
presente direttiva o in base a principi corrispondenti a quelli stabiliti dalla
presente direttiva non siano soggette ad alcuna restrizione di mercato per
quanto concerne la varietà.
2. A richiesta di uno Stato membro questo può
essere autorizzato, con la procedura di cui all’articolo 23, paragrafo 2, ovvero
all’articolo 23, paragrafo 3, nel caso di varietà geneticamente modificate, a
vietare l’impiego, in tutto o in parte del suo territorio, della varietà in
questione o a prescrivere le condizioni appropriate di coltivazione della
varietà e, nel caso di cui alla lettera c), le condizioni di impiego dei
prodotti derivanti dalla sua coltivazione:
a) qualora sia appurato che la
coltivazione di tale varietà possa risultare dannosa dal punto di vista
fitosanitario per la coltivazione di altre varietà o specie;
b) qualora,
in base ad esami ufficiali in coltura, effettuati nello Stato membro
richiedente, applicando per analogia le disposizioni dell’articolo 5, paragrafo
4, si sia constatato che la varietà non produce, in nessuna parte del territorio
di tale Stato, risultati corrispondenti a quelli ottenuti con un’altra varietà
comparabile ammessa nel territorio di detto Stato membro o se è notorio che la
varietà, per natura e classe di maturità, non è atta ad essere coltivata in
alcuna parte del territorio di detto Stato membro. La domanda è presentata entro
la fine del terzo anno di calendario successivo a quello
dell’ammissione;
c) qualora sussistano valide ragioni, diverse da quelle
già indicate o che possono esserlo nel caso della procedura di cui all’articolo
10, paragrafo 2, per ritenere che la varietà presenta un rischio per la salute
umana o l’ambiente».
14 Ai sensi dell’art. 17 di tale
direttiva:
«Conformemente alle informazioni fornite dagli Stati membri e
via via che esse le pervengono, la Commissione provvede a pubblicare nella
Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, serie C, sotto la designazione
“Catalogo comune delle varietà delle specie di piante agricole”, tutte le
varietà [i] cui sementi e materiali di moltiplicazione, ai sensi dell’articolo
16, non sono soggetti ad alcuna restrizione di commercializzazione per quanto
concerne la varietà (…)».
La normativa nazionale
15 L’art. 5, n.
4, della legge sulle sementi 26 giugno 2003 (Dz. U n. 137, posizione 1299), come
modificata dalla legge 27 aprile 2006 (Dz. U n. 92, posizione 639, in prosieguo:
la «legge sulle sementi») prevede che «le varietà geneticamente modificate non
sono iscritte nel catalogo nazionale».
16 Ai sensi dell’art. 57, n. 3,
della legge sulle sementi «le sementi di varietà geneticamente modificate non
possono essere immesse in commercio sul territorio della Repubblica di Polonia».
L’art. 67, n. 1, della medesima legge prevede che colui che commercializza
sementi in violazione del suddetto art. 57, n. 3, è passibile di
un’ammenda.
Procedimento precontenzioso
17 In esito ad un primo
scambio di lettere con la Repubblica di Polonia svoltosi il 19 giugno ed il 19
luglio 2006, il 18 ottobre 2006 la Commissione ha indirizzato a tale Stato
membro una lettera di diffida ai sensi dell’art. 226 CE. La Commissione
sosteneva nella lettera che gli artt. 5, n. 4, e 57, n. 3, della legge sulle
sementi (in prosieguo: le «disposizioni nazionali controverse») violano la
direttiva 2001/18, e in particolare i suoi artt. 22 e 23, nonché la direttiva
2002/53, in particolare gli artt. 4, n. 4, e 16 di quest’ultima.
18 Con
lettera del 20 dicembre 2006, la Repubblica di Polonia ha contestato il fatto di
esser venuta meno ai suoi obblighi. In particolare, essa si è avvalsa del
principio di precauzione e dei rischi di conseguenze irreversibili per la
biodiversità e l’ambiente in generale, nonché per il settore agricolo polacco in
particolare, derivanti dai criteri di valutazione poco chiari, dai controlli e
dalle garanzie insufficienti e dalle regole lacunose in materia di coesistenza
di colture presenti nella direttiva 2002/53. Tale Stato membro ha parimenti
sostenuto che le varietà iscritte nel catalogo comune delle varietà delle specie
di piante agricole istituito dalla direttiva 2002/53 non sono state testate
nell’ambiente specifico polacco e, pertanto, non offrono garanzie sufficienti
quanto all’assenza di effetti nocivi a lungo termine.
19 La Repubblica di
Polonia, inoltre, ha richiamato i timori di rischi per la sanità pubblica e per
l’ambiente, nonché la decisa opposizione agli OGM manifestati dall’opinione
pubblica in Polonia e l’esigenza di rispettare i principi etici ai sensi del
nono ‘considerando’ della direttiva 2001/18, deducendo a tal riguardo che
l’introduzione nell’ordinamento giuridico polacco di disposizioni non condivise
da una maggioranza della società polacca sarebbe contraria all’etica.
20
Non ritenendo tale risposta soddisfacente, il 29 giugno 2007 la Commissione ha
inviato alla Repubblica di Polonia un parere motivato, con il quale l’ha
invitata ad adottare le disposizioni necessarie per conformarsi a tale parere
nel termine di due mesi dalla ricezione dello stesso.
21 Nella sua
risposta del 28 agosto 2007, la Repubblica di Polonia ha sostanzialmente
reiterato l’argomentazione già svolta nella risposta alla lettera di diffida.
Essa ha inoltre fatto valere che l’adozione unanime, nel 2006, da parte delle
assemblee dei voivodati polacchi, di risoluzioni secondo cui i territori dei
voivodati avrebbero dovuto essere liberi da colture geneticamente modificate e
da OGM, militava a favore del fatto che le disposizioni nazionali controverse
rientrano nella moralità pubblica, ed ha aggiunto che siffatte misure erano
quindi giustificate sul fondamento del solo art. 30 CE, senza che a tal fine
fosse necessario far valere i procedimenti speciali istituiti dal diritto
derivato preso in considerazione dalla Commissione.
22 In tale contesto
la Commissione ha deciso di proporre il presente ricorso.
Sul
ricorso
Argomenti delle parti
23 Nel suo ricorso la Commissione
sostiene che l’art. 57, n. 3, della legge sulle sementi è incompatibile con il
sistema di libera circolazione istituito dalla direttiva 2001/18 nel suo insieme
e, in particolare, con gli artt. 22 e 23. L’art. 22 di tale direttiva esigerebbe
infatti che ogni OGM la cui immissione in commercio sia stata autorizzata
conformemente alla predetta direttiva possa essere utilizzato liberamente in
tutta la Comunità. Dal canto suo l’art. 23 della direttiva 2001/18, che limita
rigorosamente la possibilità di adottare misure di salvaguardia nei confronti di
singoli OGM all’esito di un’analisi effettuata caso per caso, implicherebbe che
gli Stati membri non possano vietare in modo generale l’immissione in commercio
di un’intera categoria di OGM nel loro territorio, al di fuori del procedimento
previsto dalla suddetta disposizione.
24 Allo stesso modo, l’art. 16, n.
1, della direttiva 2002/53 imporrebbe agli Stati membri di provvedere affinché,
con decorrenza dall’inclusione di una varietà nel catalogo comune delle varietà
delle specie di piante agricole, le sementi di queste ultime non siano soggette
ad alcuna restrizione di mercato. Orbene, allo stato attuale esisterebbero
settanta varietà geneticamente modificate, autorizzate ai sensi della direttiva
2001/18, che sono state incluse nel predetto catalogo comune.
25 Peraltro
la Commissione afferma che la direttiva 2002/53, che mira a fissare requisiti
uniformi di qualità idonei a favorire la libera circolazione delle varietà, non
consente agli Stati membri di vietare, in modo generale, l’iscrizione di varietà
geneticamente modificate nel loro catalogo nazionale. Dal momento in cui un OGM
è stato autorizzato, segnatamente in esito all’analisi scientifica approfondita
prescritta dalla direttiva 2001/18, non sarebbe più possibile ritenere che esso
presenti un rischio per la salute o per l’ambiente tale da giustificare, ai
sensi dell’art. 4, n. 4, della direttiva 2002/53, la non ammissione di detto OGM
nel catalogo nazionale delle varietà.
26 Quanto alle obiezioni sollevate
dalla Repubblica di Polonia nel corso del procedimento precontenzioso, la
Commissione fa valere che i timori espressi dallo Stato membro in ordine alle
asserite carenze della direttiva 2001/18 sotto il profilo della tutela
dell’ambiente e della salute non possono interferire con l’interpretazione da
dare alle sue disposizioni e, in ogni caso, sono infondati. Ad avviso della
Commissione, i procedimenti istituiti dalla direttiva 2001/18 garantiscono
invero, conformemente al principio di precauzione, per ciascun singolo OGM
un’analisi rigorosa degli eventuali rischi per l’ambiente e la salute umana, ed
al contempo prevedono meccanismi di controllo e di salvaguardia
efficaci.
27 Dal canto suo, il riferimento generale ai principi etici
contenuto nella risposta alla diffida non sarebbe corredato da alcun argomento
etico preciso in rapporto all’emissione di OGM. Peraltro, dal nono
‘considerando’ della direttiva 2001/18 risulterebbe che le considerazioni etiche
non vanno al di là dell’ambito di applicazione di quest’ultima, cosicché un
divieto dei prodotti autorizzati in forza della suddetta direttiva non può
essere istituito senza i procedimenti da essa previsti. Secondo la Commissione,
inoltre, costituisce giurisprudenza costante il fatto che l’art. 30 CE non può
più essere invocato qualora talune disposizioni comunitarie disciplinino il
settore in questione in modo dettagliato ed armonizzato, come avviene nel caso
delle direttive 2001/18 e 2002/53 con riferimento al commercio degli
OGM.
28 Nel controricorso la Repubblica di Polonia contesta la
ricevibilità del ricorso in quanto i motivi troppo vaghi della Commissione non
le consentono di identificare esattamente il suo oggetto, né, conseguentemente,
di predisporre utilmente la propria difesa. Infatti, pur chiedendo alla Corte,
in particolare, di dichiarare che la Repubblica di Polonia ha violato le
direttive 2001/18 e 2002/53 «nel loro insieme», la Commissione non fornirebbe
alcuna spiegazione riguardo alle disposizioni più precise indicate nel ricorso,
che appaiono citate a titolo di mero esempio.
29 Nel merito la Repubblica
di Polonia sostiene che, contrariamente a quanto affermato dalla Commissione, la
giurisprudenza conferma che il ricorso all’art. 30 CE cessa di essere possibile
soltanto quando l’armonizzazione comunitaria operata includa le misure
necessarie alla realizzazione dello specifico obiettivo che la suddetta
disposizione del Trattato CE intende perseguire. Orbene, le considerazioni
etiche sarebbero segnatamente estranee alle direttive 2001/18 e 2002/53, le
quali sarebbero volte unicamente a tutelare l’ambiente e la salute umana. Il
cinquantasettesimo ‘considerando’ e l’art. 29, n. 1, della direttiva 2001/18,
inoltre, farebbero espressamente salva la competenza degli Stati membri per
disciplinare gli aspetti etici connessi agli OGM.
30 Nella fattispecie
l’adozione delle disposizioni nazionali controverse sarebbe stata ispirata da
principi di etica cristiana ed umanista condivisi dalla maggioranza della
popolazione polacca.
31 A tale proposito la Repubblica di Polonia mette
in evidenza una concezione cristiana della vita che si oppone al fatto che
taluni organismi viventi creati da Dio vengano manipolati e trasformati in
materiali oggetto di diritti di proprietà industriale, una concezione cristiana
ed umanista del progresso e dello sviluppo che impone il rispetto del progetto
della creazione nonché la ricerca di un’armonia tra l’uomo e la natura e,
infine, taluni principi cristiani ed umanisti riguardanti l’ordine sociale,
essendo la riduzione di organismi viventi al livello di prodotti a meri fini
commerciali idonea a minare i fondamenti della società.
32 Nella sua
replica la Commissione contesta che il ricorso sia irricevibile. Infatti le sue
censure ed argomentazioni sarebbero state esposte chiaramente ed in termini
identici a quelli della lettera di diffida, del parere motivato e del
ricorso.
33 Per quanto riguarda la direttiva 2001/18, al di là degli
artt. 22 e 23, espressamente menzionati in quanto costituirebbero la pietra
angolare del sistema di libera circolazione istituito, sarebbero proprio detto
sistema e lo stesso spirito di tale direttiva, nonché l’insieme delle
disposizioni di quest’ultima, ad essere violati. Quanto alla direttiva 2002/53,
la Commissione chiarisce invece che il suo ricorso ha ad oggetto specificamente
gli artt. 4, n. 4 e 16 di tale atto, e non quest’ultimo nel suo
complesso.
34 Nel merito la Commissione ribadisce che le questioni
inerenti all’autorizzazione ed alla commercializzazione di sementi di OGM sono
state oggetto di un’armonizzazione esaustiva, posto che la direttiva 2001/18 ha
previsto, tra l’altro, la considerazione dei temi etici, in particolare al suo
art. 29, cosicché il ricorso all’art. 30 CE da parte di uno Stato membro non
sarebbe più possibile.
35 La Commissione nutre inoltre taluni dubbi in
ordine alle ragioni di fatto che avrebbero condotto all’adozione delle
disposizioni nazionali controverse. Da un lato, la Repubblica di Polonia non
avrebbe presentato elementi idonei a stabilire che, quando ha adottato i divieti
di cui trattasi, si è ispirata alle considerazioni etiche e religiose invocate
dinanzi alla Corte. Dall’altro, le specifiche ragioni di ordine religioso ed
etico esposte nel controricorso non sarebbero state dedotte durante il
procedimento precontenzioso, nel corso del quale la Repubblica di Polonia ha
soprattutto menzionato considerazioni ambientali e di salute pubblica.
36
Ad avviso della Commissione, inoltre, uno Stato membro non può basarsi sulla
percezione di una parte dell’opinione pubblica al fine di rimettere in questione
unilateralmente una misura di armonizzazione comunitaria.
37 Nella
controreplica la Repubblica di Polonia sostiene che le argomentazioni svolte
dalla Commissione per giustificare la ricevibilità del ricorso e che deducono
una presunta violazione della direttiva 2001/18 sono irricevibili in quanto del
tutto tardive e troppo vaghe. Le suddette spiegazioni sarebbero in ogni caso
infondate, quanto meno per il fatto che la suddetta direttiva istituisce più
sistemi relativi all’immissione sul mercato degli OGM, alla loro emissione
deliberata, o, infine, alla loro emissione accidentale.
38 Nel merito la
Repubblica di Polonia sostiene che, qualora una direttiva trascuri taluni
aspetti essenziali che caratterizzano una categoria di prodotti,
l’armonizzazione operata non può ritenersi completa. La tesi difesa dalla
Commissione potrebbe avere per conseguenza, nel caso di specie, che gli aspetti
etici connessi agli OGM, la cui importanza è nondimeno riconosciuta dal
legislatore comunitario nei ‘considerando’ e nelle disposizioni della direttiva
2001/18, non potrebbero più essere presi in considerazione né nell’ambito dei
procedimenti istituiti dalla stessa direttiva, né a titolo di competenze
mantenute dagli Stati membri.
39 Date le loro finalità etiche, le
disposizioni nazionali controverse possono in realtà essere esaminate soltanto
avendo riguardo agli artt. 28 CE e 30 CE, e non secondo il metro delle direttive
2001/18 e 2002/53. Tuttavia, poiché la Commissione non ha denunciato una
violazione del suddetto art. 28 CE, né contestato che le disposizioni nazionali
di cui trattasi possano rispondere alle esigenze, in particolare di
proporzionalità, poste all’art. 30 CE, la questione dinanzi alla Corte può
vertere unicamente sul punto se uno Stato membro possa avvalersi di
considerazioni etiche in materia di commercio di OGM.
40 Peraltro la
Repubblica di Polonia ritiene che la Commissione, alla quale spetta l’onere di
dimostrare l’inadempimento denunciato, non avrebbe dimostrato l’inesattezza
delle spiegazioni di ordine etico fornite da tale Stato membro. Contrariamente a
quanto suggerito dalla Commissione, uno Stato membro resterebbe libero di
ordinare secondo l’importanza, dinanzi alla Corte, i motivi invocati a sua
difesa durante il procedimento precontenzioso, come pure di sviluppare taluni di
essi a scapito di altri.
41 La Repubblica di Polonia sottolinea inoltre
che è notorio che, all’epoca dell’adozione delle disposizioni nazionali
controverse, la maggioranza dei deputati facevano parte di partiti politici per
i quali la fede cattolica costituisce un valore centrale, cosicché non stupisce
affatto la circostanza che questi ultimi si siano lasciati guidare da valori
cristiani ed umanisti onnipresenti e condivisi dai loro elettori piuttosto che
da considerazioni ambientali o di salute pubblica scientificamente complesse e
più difficili da comprendere.
Giudizio della Corte
Sull’oggetto
del ricorso e sulla ricevibilità
42 In via preliminare, occorre ricordare
che, come emerge dall’art. 38, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura
della Corte e dalla giurisprudenza ad esso relativa, ogni ricorso deve indicare
l’oggetto della controversia nonché l’esposizione sommaria dei motivi, e tale
indicazione dev’essere sufficientemente chiara e precisa per consentire alla
parte convenuta di preparare la sua difesa e alla Corte di esercitare il suo
controllo. Ne discende che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui
quali si fonda un ricorso devono emergere in modo coerente e comprensibile dal
testo del ricorso stesso e che le conclusioni di quest’ultimo devono essere
formulate in modo inequivoco al fine di evitare che la Corte statuisca ultra
petita ovvero ometta di pronunciarsi su una censura (v., in particolare,
sentenza 12 febbraio 2009, causa C-475/07, Commissione/Polonia, punto 43 e
giurisprudenza ivi citata).
43 La Corte ha altresì dichiarato, in
relazione ad un ricorso proposto in applicazione dell’art. 226 CE, che esso deve
presentare le censure in modo coerente e preciso, così da consentire allo Stato
membro e alla Corte di conoscere esattamente la portata della violazione del
diritto comunitario contestata, presupposto necessario affinché il suddetto
Stato possa far valere utilmente i suoi mezzi di difesa e affinché la Corte
possa verificare l’esistenza dell’inadempimento addotto (v., in particolare,
sentenza Commissione/Polonia, cit., punto 44 e giurisprudenza ivi
citata).
44 Nel caso di specie, e con riguardo, in primo luogo, alla
parte del ricorso inerente alla direttiva 2002/53, è sufficiente ricordare che,
nonostante la relativa ambiguità delle conclusioni del ricorso sul punto, la
Commissione ha confermato, nella replica, che il suddetto ricorso era inteso ad
ottenere la constatazione di un inadempimento della Repubblica di Polonia
unicamente rispetto agli obblighi ad essa derivanti dalle disposizioni
espressamente individuate nelle suddette conclusioni, vale a dire gli artt. 4,
n. 4, e 16 della direttiva in parola. Poiché la Commissione, peraltro, ha
chiaramente esposto, sia durante il procedimento precontenzioso, sia nel suo
ricorso, le ragioni per le quali reputava che le disposizioni nazionali
controverse violassero queste due disposizioni, e poiché, pertanto, la
Repubblica di Polonia ha avuto ampia possibilità di far valere utilmente i suoi
mezzi di difesa al riguardo, tale parte del ricorso non può essere considerata
irricevibile.
45 In secondo luogo, per quanto riguarda la ricevibilità
della parte del ricorso inerente alla direttiva 2001/18, occorre rilevare che la
Commissione ha espresso le sue censure in modo comprensibile e sufficientemente
preciso relativamente agli artt. 22 e 23 della suddetta direttiva. Essa non ha,
invece, esposto con la necessaria chiarezza le ragioni per le quali reputava che
la Repubblica di Polonia avesse violato l’insieme degli obblighi ad essa
derivanti dalla medesima direttiva.
46 Difatti il ricorso della
Commissione si limita innanzitutto a riprodurre soltanto le disposizioni di cui
all’art. 2, n. 2, della direttiva 2001/18 che includono una definizione degli
OGM, nonché quelle di cui agli artt. 19, nn. 1 e 2, 22 e 23, n. 1, di tale
direttiva contenute nella sua parte C, relativa all’immissione in commercio di
OGM. Lo stesso ricorso, nel prosieguo, dedica argomenti precisi soltanto ai
suddetti artt. 22 e 23, prima di concludere che le disposizioni nazionali
controverse sono incompatibili «con il sistema di libera circolazione istituito
dalla suddetta direttiva nel suo insieme ed in particolare con gli artt. 22 e
23».
47 Come giustamente affermato dalla Repubblica di Polonia, una
siffatta affermazione lapidaria non spiega le ragioni per le quali la direttiva
2001/18, che include in particolare una parte B dedicata all’emissione
deliberata di OGM per qualsiasi fine diverso dalla loro immissione in commercio,
o, ancora, una parte D che comprende talune disposizioni inerenti alla
riservatezza, all’etichettatura o allo scambio di informazioni, sarebbe stata
violata «nel suo insieme», come affermato nelle conclusioni del
ricorso.
48 Ne deriva che il ricorso, nella sua parte relativa alla
direttiva 2001/18, è ricevibile soltanto nei limiti in cui concerne la
contestazione di un inadempimento agli artt. 22 e 23 di tale direttiva, ma non
nella parte in cui mira a far constatare una violazione della medesima direttiva
«nel suo insieme».
Nel merito
49 La Repubblica di Polonia ha, nel
controricorso e nella controreplica, concentrato la sua argomentazione
esclusivamente sui motivi di ordine etico o religioso che sarebbero alla base
delle disposizioni nazionali controverse.
50 Senza negare che i divieti
introdotti dalle disposizioni nazionali controverse violerebbero le direttive
2001/18 e 2002/53 qualora dovesse risultare che queste ultime sono dirette
unicamente a disciplinare gli scambi di sementi di varietà geneticamente
modificate e la loro inclusione nel catalogo comune delle varietà delle specie
di piante agricole, la Repubblica di Polonia sostiene che ciò non si è
verificato nel caso di specie. Le suddette disposizioni nazionali, poiché
perseguono finalità etiche estranee agli obiettivi della tutela dell’ambiente e
della salute pubblica, nonché della libera circolazione, che caratterizzano le
suddette direttive, sarebbero in effetti estranee all’ambito di applicazione di
queste ultime, cosicché gli ostacoli alla libera circolazione degli OGM generati
da tali disposizioni in potenziale violazione dell’art. 28 CE possono,
eventualmente, essere giustificati a titolo dell’art. 30 CE.
51 A tale
proposito la Corte ritiene tuttavia, che, per risolvere la presente
controversia, non è necessario pronunciarsi sulla questione se, in quale misura
ed a quali condizioni, eventualmente, gli Stati membri conservino una facoltà
d’invocare motivi etici o religiosi per giustificare l’adozione di misure
interne in deroga alle disposizioni delle direttive 2001/18 e 2002/53, come le
disposizioni nazionali controverse.
52 Nel caso di specie, infatti, è
sufficiente constatare che la Repubblica di Polonia, alla quale spetterebbe, in
tale ipotesi, l’onere della prova, non ha comunque dimostrato che le
disposizioni nazionali controverse perseguivano effettivamente le finalità
religiose ed etiche invocate, finalità la cui effettività è, peraltro, posta in
dubbio dalla Commissione.
53 Occorre rammentare che, secondo la
giurisprudenza della Corte, spetta agli Stati membri dimostrare che sono
soddisfatte le condizioni che consentono di derogare all’art. 28 CE (v., in tal
senso, sentenza 10 febbraio 2009, causa C-110/05, Commissione/Italia, non ancora
pubblicata nella Raccolta, punto 62). Così, in particolare, laddove uno Stato
membro contro cui è indirizzato un ricorso per inadempimento invochi, a sua
difesa, una giustificazione relativa all’art. 30 CE, la Corte è chiamata ad
esaminare possibili giustificazioni soltanto finché sia pacifico o debitamente
accertato che il regolamento nazionale in questione persegua effettivamente le
finalità attribuitegli al riguardo dallo Stato convenuto (v. in tal senso, in
particolare, sentenze 8 febbraio 1983, causa 124/81, Commissione/Regno Unito,
Racc. pag. 203, punto 35; 15 novembre 2005, causa C-320/03, Commissione/Austria,
Racc. pag. I-9871, punto 71, e 11 settembre 2008, causa C-141/07,
Commissione/Germania, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 47).
54
In primo luogo, per quanto concerne più in particolare la giustificazione
relativa alla tutela della moralità pubblica fatta valere dalla Repubblica di
Polonia nell’ambito della presente controversia, occorre considerare che
affermazioni così generali come quelle dedotte da tale Stato membro durante il
procedimento precontenzioso, e consistenti nel riferirsi ai timori in materia
ambientale e di salute pubblica ed alla decisa opposizione agli OGM manifestata
dalla popolazione polacca, o, ancora, al fatto che le assemblee dei voivodati
avevano adottato talune risoluzioni che dichiaravano che il territorio dei
voivodati doveva essere libero da colture geneticamente modificate e da OGM, non
possono soddisfare siffatta esigenza probatoria.
55 Sembra infatti che,
in tale contesto, la moralità pubblica non sia in realtà invocata autonomamente,
ma si confonda con la giustificazione inerente alla tutela dell’ambiente e della
salute, che, nella fattispecie costituisce proprio lo scopo della direttiva
2001/18 (v., in tal senso, sentenza 19 marzo 1998, causa C-1/96, Compassion in
World Farming, Racc. pag. I-1251, punto 66).
56 Orbene, uno Stato membro
non può fondarsi sul punto di vista di una parte dell’opinione pubblica per
rimettere in discussione unilateralmente una misura di armonizzazione stabilita
dalle istituzioni comunitarie (v. sentenza Compassion in World Farming, cit.,
punto 67). Come ricordato dalla Corte in una causa che riguardava, in
particolare, la direttiva 2001/18, uno Stato membro non può eccepire difficoltà
di attuazione emerse nella fase dell’esecuzione di un atto comunitario, comprese
quelle connesse alla resistenza di privati, per giustificare l’inosservanza
degli obblighi e termini risultanti dalle norme del diritto comunitario (v.
sentenza 9 dicembre 2008, causa C-121/07, Commissione/Francia, non ancora
pubblicata nella Raccolta, punto 72).
57 In secondo luogo, relativamente
agli argomenti di ordine più prettamente religioso o etico dedotti dalla
Repubblica di Polonia per la prima volta nel controricorso e nella controreplica
depositati dinanzi alla Corte, occorre constatare che il predetto Stato membro
non ha dimostrato che siffatte considerazioni siano state realmente alla base
dell’adozione delle disposizioni nazionali controverse.
58 Infatti la
Repubblica di Polonia si è riferita nella sostanza, piuttosto, ad una sorta di
presunzione generale secondo cui non può destare stupore quanto è avvenuto nel
caso di specie. Da un lato, è stato dedotto che, notoriamente, la società
polacca attribuisce un’importanza fondamentale ai valori cristiani e cattolici.
Dall’altro, la Repubblica di Polonia ha sottolineato che, all’epoca
dell’adozione delle disposizioni nazionali controverse, i partiti politici che
godevano della maggioranza in seno al Parlamento polacco rivendicavano appunto
la loro appartenenza a siffatti valori. In tale contesto, ad avviso dello Stato
membro de quo, è ragionevole ritenere che, di norma, i deputati non aventi una
formazione scientifica siano più influenzabili dalle concezioni religiose o
etiche, che dunque li orientano in modo generale nella loro azione politica,
piuttosto che non da considerazioni ambientali o di salute pubblica
scientificamente complesse.
59 Siffatte considerazioni, tuttavia, non
sono sufficienti a dimostrare che l’adozione delle disposizioni nazionali
controverse sia stata realmente guidata dai motivi etici e religiosi descritti
nel controricorso e nella controreplica, tanto più che, durante il procedimento
precontenzioso, la Repubblica di Polonia aveva imperniato la sua difesa sulle
imperfezioni che asseritamente inficiavano la direttiva 2001/18 con riguardo al
principio di precauzione e ai rischi che quest’ultima farebbe correre sia
all’ambiente che alla salute pubblica.
60 Ciò premesso, per poter
decidere sul ricorso della Commissione resta da rilevare che, come affermato da
quest’ultima, divieti di carattere generale come quelli introdotti dalle
disposizioni nazionali controverse violano gli obblighi che derivano alla
Repubblica di Polonia sia dagli artt. 22 e 23 della direttiva 2001/18, sia dagli
artt. 4, n. 4, e 16 della direttiva 2002/53.
61 Da un lato, si deve
ricordare che gli artt. 22 e 23 della direttiva 2001/18 obbligano gli Stati
membri a non vietare, limitare o impedire l’immissione in commercio di OGM, come
tali o contenuti in prodotti, conformi ai requisiti della medesima direttiva,
ferma restando, nel rispetto delle condizioni previste al riguardo dalla seconda
disposizione menzionata, la possibilità di adottare le misure di salvaguardia
dalla stessa previste. Inoltre una misura nazionale unilaterale di divieto
generale di immissione in commercio di sementi di OGM, come quella prevista
all’art. 57, n. 3, della legge sulle sementi, viola manifestamente i suddetti
artt. 22 e 23.
62 Un siffatto divieto generale viola parimenti,
manifestamente, l’art. 16, n. 1, della direttiva 2002/53, che obbliga gli Stati
membri a non assoggettare ad alcuna restrizione di mercato, per quanto concerne
la varietà, le sementi delle varietà ammesse in applicazione della medesima
direttiva, salve le eccezioni, non invocabili nel caso di specie, previste al n.
2 dell’articolo stesso. È pacifico al riguardo che, come ricordato dalla
Commissione, un certo numero di varietà che sono state ammesse in applicazione
della suddetta direttiva e che pertanto figurano sul catalogo comune delle
varietà delle specie di piante agricole ai sensi dell’art. 17 della stessa, sono
varietà geneticamente modificate.
63 Dall’altro lato, deriva in
particolare dall’art. 4, n. 4, della direttiva 2002/53 che l’inclusione di
varietà geneticamente modificate nel catalogo nazionale delle varietà non può
costituire l’oggetto di una misura di divieto generale come quella prevista
dall’art. 5, n. 4, della legge sulle sementi. Risulta, infatti, in particolare
dal suddetto art. 4, n. 4, che l’eventuale rifiuto dell’inclusione di una
varietà nel catalogo nazionale de quo per il solo fatto che essa presenta la
caratteristica di essere geneticamente modificata, si giustifica solo se non
sono state adottate tutte le misure appropriate atte ad evitare i rischi per la
salute umana, il che, come giustamente ha rilevato la Commissione, non avviene
nel caso in cui una varietà disponga di un’autorizzazione rilasciata in
applicazione delle disposizioni della direttiva 2001/18.
64 In
considerazione di tutto quanto precede si deve dichiarare che la Repubblica di
Polonia, avendo vietato la libera circolazione di sementi di varietà
geneticamente modificate, nonché l’iscrizione delle varietà geneticamente
modificate nel catalogo nazionale delle varietà, è venuta meno agli obblighi ad
essa incombenti in forza degli artt. 22 e 23 della direttiva 2001/18 nonché
degli artt. 4, n. 4, e 16 della direttiva 2002/53.
65 Il ricorso
dev’essere, invece, dichiarato irricevibile, come risulta dal punto 48 supra,
nella parte in cui esso mira a far constatare che la Repubblica di Polonia
avrebbe violato gli obblighi ad essa incombenti in forza della direttiva 2001/18
nel suo insieme.
Sulle spese
66 Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del
regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è
stata fatta domanda. Tuttavia, ai sensi dell’art. 69, n. 3, primo comma, dello
stesso regolamento, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi la
Corte può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie
spese. Nel caso di specie, benché la Repubblica di Polonia sia rimasta
soccombente sui punti essenziali dei propri mezzi difensivi, occorre tenere
conto della circostanza che il ricorso della Commissione è stato dichiarato in
parte irricevibile. Avuto riguardo alle circostanze del caso, occorre decidere
che la Repubblica di Polonia sopporterà, oltre alle proprie spese, i due terzi
di quelle sostenute dalla Commissione. La Commissione sopporterà un terzo delle
proprie spese.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e
statuisce:
1) La Repubblica di Polonia, avendo vietato la libera
circolazione di sementi di varietà geneticamente modificate, nonché l’iscrizione
delle varietà geneticamente modificate nel catalogo nazionale delle varietà, è
venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli artt. 22 e 23 della
direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 12 marzo 2001, 2001/18/CE,
sull’emissione deliberata nell’ambiente di organismi geneticamente modificati e
che abroga la direttiva 90/220/CEE del Consiglio, e degli artt. 4, n. 4, e 16
della direttiva del Consiglio 13 giugno 2002, 2002/53/CE, relativa al catalogo
comune delle varietà delle specie di piante agricole.
2) Il ricorso è
respinto per il resto.
3) La Repubblica di Polonia sopporterà le proprie
spese nonché i due terzi di quelle sostenute dalla Commissione.
4) La
Commissione sopporterà un terzo delle proprie spese.
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